田園綜合體的建設是我國未來對農村建設的重要一步, 如何做好對田園綜合體的融資至關重要。本文首先闡述了田園綜合體背景與概念, 再分析了PPP模式應用在田園綜合體項目中的可行性和必要性, 然后論述了田園綜合體項目的PPP運作模式, 最后提出了PPP模式在田園綜合體項目應用中出現的風險和問題并提出解決措施, 為PPP模式在田園綜合體項目中的應用提供參考。
一、引言
田園綜合體的概念雖然很早就有專家學者提出, 但一直沒有得到國家政策方面的支持。直到2017年2月份, 它才出現在黨的中央一號文件中, 這就表示著國家已將農村建設提到未來幾年建設的日程, 田園綜合體的建設勢在必行。田園綜合體主要以農村土地建設為主, 利用現代科學技術將農村地區良好的生態環境打造成集現代農業、旅游業、服務業為一體的新興產業。它深度融合了一二三產業, 將田園的生產、生活與生態合為一體, 既保持著田園農村景色, 又可以發展文化、旅游、康養等商業經濟產業。田園綜合體建設不但可以提高我國農民生活的水平, 農村經濟的建設, 為我國農民推出一套更加舒適穩定的生活方式, 更能從整體上縮短城鄉差距, 實現我國城鄉全面發展。它的出現標志著我國經濟的發展、科技的進步, 是工業化與城鎮化發展到一定階段的產物, 但是, 如此大規模的基建工程, 首先就面臨著融資難題, 解決融資約束是建立田園綜合體的至關重要的一步。
采取一種合適的融資模式是突破田園綜合體建設瓶頸的關鍵, 針對于此, PPP融資模式 (Public-Private Partnership, 公私合作伙伴關系) 是一個相當合適的選擇。因此, 本文基于對PPP融資模式的相關文獻的參考, 將PPP融資模式對田園綜合體建設的可行性、必要性以及具體流程進行闡述, 并提出這一融資方式在建設過程中存在的風險以及風控對策。
二、文獻回顧
盧貴敏 (2017) 對田園綜合體的意義和作用進行了闡述, 他指出建設田園綜合體對農村歷史性變革具有深刻的歷史意義和重要的現實意義。其不僅為加快了農業供給側結構性改革, 而且有效地促進了農業現代化和城鄉一體化聯合發展, 同時也為農村生產生活生態統籌推進構建了新模式以及為傳承農村文明, 實現農村歷史性轉變提供了新動力[1]。由此可見田園綜合體的建設符合時代的發展趨勢。對于田園綜合體的融資方式, 屈玲盧新生 (2017) 在PPP知乎上發表的《鄉村振興戰略與田園綜合體構建——政策解讀、運營模式、融資模式及案例》中將田園綜合體的融資模式分為8種:PPP融資模式、產業基金及母基金模式、田園綜合體國家專項基金貸款模式、收益信托模式、發行債券模式、融資租賃模式、資產證券化和供應鏈融資模式。對于PPP融資模式, 劉微 (2015) 通過參考眾多機構和專家從不同視角給出的PPP概念, 得出PPP的一些共同特征:一是公共部門與私營部門的合作, 合作是前提。二是合作的目的是提供包括基礎設施在內的公共產品或服務。三是強調利益共享, 在合作過程中, 私營部門與公共部門實現共贏[2]。四是風險共擔。葉曉甦, 徐春梅 (2013) 指出PPP的本質一方面包含公與私的內涵, 另一方面包括合作主體廣泛性的外延。在合作本質上, 通過建立新型的伙伴契約關系, 在規范的合作規則和運行機制下, 為公眾提供公共產品或服務, 從而形成一致和明確的PPP定義。PPP模式固然可以為田園綜合體的建設提供必要的資金支持, 解決一定程度的資金缺口問題, 但是它也具有一定的風險性。目前我國對PPP模式的研究多側重于介紹其運作模式, 對其風險既缺乏系統分析, 又缺乏定量研究[3]。張雷 (2015) 通過對以往文獻的參考, 采取比較研究、定性分析、案例分析等方法, 從PPP模式內涵、風險內涵入手將PPP融資模式中的風險分為政治風險、法律與合同風險、金融風險、建設風險、市場與運營風險五大類[4]。
三、田園綜合體應用PPP融資模式的必要性和可行性
田園綜合體在國外有許多成功的案例。比如日本有完善的制度保障機制和政府激勵措施, 以法律法規和財政預算齊頭并進來建立當地的綠色農業;意大利農業旅游區的管理者們利用鄉村特有的豐富自然資源, 將鄉村變成具有教育、游憩、文化等多功能的生活空間;美國農園采用農場與社區互助的組織形式, 參與市民農園的居民與農園的農民共同分擔成本、風險與贏利等。將國外成功案例與我國相對比, 可以發現, 成熟的農業模式大都在經濟較為發達的國家施行, 并且并不是大范圍的建立, 只是針對某個小地區而言, 因此并沒有面臨資金缺口的問題。而我國建立的田園綜合體, 面積廣大, 并且我國經濟與他們仍存在一定的差距, 除此之外, 銀行貸款利率相對較高, 中小企業仍面臨這融資難的困境, 田園建設必須在如何融資, 以及資金利用等方面建立一套完整的對策。因此, 我國田園綜合體的建設有必要實行PPP融資模式。
(一) 田園綜合體應用PPP融資模式的必要性
1.PPP融資模式可以減輕政府財政負擔, 拓寬融資渠道
田園綜合體的建設具有投入高、開發周期長、前期投資薄弱、后期回報率低的特點。如果單靠政府提供資金支持, 想必對于政府的財政會造成很沉重的負擔。因此, 要想解決田園綜合體建設資金缺口的問題, 首先就需改進投資模式, 實現投資主體多元化, 不單單依靠政府財政, 更多的發掘民間資本的潛力, 用較少的政府財政做“杠桿”來撬動更深厚的民間資本, 讓政府帶頭, 民間資本緊隨其后, 緊緊將兩者合并在一起, 為田園綜合體的建設帶來廣闊的資金來源。而PPP融資模式獨有的特點能有效發揮此種作用, 解決資金不足的難題, 勢必推動田園綜合體的建設。
2.降低和分散風險
PPP融資模式的優勢還有一點在于其對項目風險的可控性, 而這種可控性有體現在三點:其一在于政府部門, 政府部門引入民間資本進行投資, 一般采用招標的方式, 對所投標的眾多民營企業, 政府會逐一進行比較, 選擇那些實力雄厚, 風險控制力強的企業, 放棄實力弱小的小企業, 借此提高田園綜合體建設的整體風險可控力;其二, 在于民營部門, 民營企業一旦被政府選擇便會從項目的開始階段著手參與, 對項目有整體認知, 可以憑借自身的實力和人才資源較好的制定風險控制方案;其三, 在整個田園綜合體的建設中, 政府和民營部門承擔著不同的職責, 政府負責監督, 民營負責建設, 再者田園綜合體更多的屬于社會資源, 因此政府更多的承擔著社會風險, 民營企業承擔較多的參與風險, 兩者風險承擔很明確, 因此雙方會必定會竭盡全力對自身所承擔的風險進行控制, 這樣便會分散建設中的風險, 提供建設的效率。
3.擴大民營資本的投資領域
在田園綜合體建設中引入民營資本的PPP融資模式, 不僅對政府有利, 對民營投資的發展和完善也有利, 具體表現為:第一, PPP融資模式可以拓寬民營資本的投資渠道, 獲得經濟利益。田園綜合體的建成不僅會拉動當地的農業發展, 還會帶動其旅游業、養生業、服務業等多種產業的發展, 會給民營企業帶來直接的利益。第二, 在PPP融資模式下, 民營部門通過投資田園綜合體的建設, 除了可以獲得直接經濟效益還能夠獲得其他衍生價值。原因在于田園綜合體需求資金之大, 并不是所有民營資本都會愿意參與, 因此政府為了吸引民營資本會從其他方面給予優惠, 如優惠的土地政策、信貸政策、稅收政策等。這些優惠政策可以給民營部門帶來更多潛在的投資機會和利益。第三, 在PPP融資模式下, 民營資本參與田園綜合體的建設, 可以提高民營資本的利用效率, 拉動區域的投資需求, 有助于提升民營資本的投資信心, 拉動經濟增長。
(二) 田園綜合體應用PPP融資模式的可行性
1.公益性角度
PPP融資模式主要適用于大型的公共設施建設, 這一點正好符合田園綜合體建設, 因為它的建成不僅能給當地經濟帶來商業價值同時更為重要的則是它的公益性質, 對農村人民的生活有著重大影響。這也是政府推廣PPP融資模式的最要的原因, 利用它來提供更多的公共服務。
2.經濟性角度
田園綜合體建設之所以投資資金較大, 開發周期較長是在于其建設所涉及的眾多項目, 包括建設運營功能區、農村居民安置區、農田整合以及相應的配套設施等。此番開發任務雖然繁瑣復雜, 但是通過采用PPP模式將那些擁有專業園區運營和豐富的管理經驗的民間企業引入田園綜合體的建設中, 不僅帶來巨額資金來源, 解決資金缺口難題, 還將他們本身所有具有的運營維護項目的經驗和資源也一并投入于建設項目中, 提高整體的建設水平, 對當地農村的經濟和生活水平的發展都帶來顯著的提高。
3.效益性角度
PPP融資模式之所以推廣, 原因有兩點:其一, 對于政府來說, PPP融資模式有助于緩解政府財政的資金緊張問題。政府和民營企業雖說是合作, 但實質上卻是政府借企業的資金。所以, 田園綜合體項目會采用使用者付費的經營方法來償還政府對民營企業的債務, 這樣很大程度上會減輕政府的債務負擔;其二, 對于民營企業來說, 田園綜合體建設是我國未來對農村建設的重要方向, 一旦建設成功, 它的盈利成果會給民營企業帶來意想不到的收獲。
四、田園綜合體PPP融資模式的運作
田園綜合體的PPP融資模式是在以保證政府占據主導權的情況下引入民營企業, 讓民營企業的資金、經驗和技術參與到基礎設施的項目建設中去, 提高資源的利用率和項目的成功率, 待到項目建成后, 民營企業有一定的經營權并獲得相當程度的利益收入, 這樣既能緩解政府的財政壓力, 提升項目的成活率, 實現其社會價值, 還會給民企帶來可觀的盈利空間, 實現其個體價值。
其特征主要體現為: (1) PPP融資模式主要是針對一些特權項目比如道路建設、橋梁建設等一些公共基礎設施。田園綜合體也包括在內。國家掌握他們的所有權, 而將經營維護運營的權交給民營企業; (2) 由于田園綜合體項目建設的時間較長, 因此PPP融資模式需要政府和民營企業保持長久的合作關系, 一方面需要保證項目的長期收益, 如果中途任何一方停止合作, 都會對整個項目的進程產生惡劣的影響;另一方面, 也有利于把控整個項目的收益, 比如如何進行成本的最低化, 在保證建設成本的同時降低運營和維護成本; (3) PPP模式具有利益共享性和風險分擔性。利益共享在于政府和民營企業共同分享田園綜合體建設后的成果, 但不同之處在于, 除了雙方共同享有項目帶來的社會成果, 民營企業還會享有一部分經濟利益, 但其所享有的利益需在政府所允許的范圍之內, 它不是超額利潤。風險分擔性在于政府和民營企業會明確各自的職責以及各自需承擔的風險, 風險分明有利于兩者更好的選擇適合自身風險的可控方案, 進而將整個項目的風險度降到最低。
基于采用PPP融資模式可行性和必要性, 根據PPP的自身特征以及田園綜合體項目較強的經營性質, 結合國家關于PPP的政策, 田園綜合體項目可采用“BOO+BOT”的方式。前者“BOO”即”建設-擁有-運營”方式是PPP融資模式最常用的一種方式, 首先引入優質的社會資本進行投資。后者“BOT”即“建設-運營-移交”方式, 因為田園綜合體有一部分基礎設施建設, 民營企業建成之后需將這一部分的所有權和經營權轉交給政府。
圖1 田園綜合體PPP運作方式圖
此方案的具體操作步驟為:首先, 對于田園綜合體來說, 無論是項目核心邊界條件還是經濟技術參數, 都符合國家法律法規和招標政策, 因此政府會在關于田園綜合體項目的投融資、建設運營與維護等方面采用公開招標的方式對社會資本進行選擇。社會資本在政府給定如何規劃建設, 如何進行合作等關于項目的條件下, 自行制定融資, 設計與運營的方案來進行競價, 政府會根據各企業提出的方案和自身的實力進行綜合評審最終選出適合的社會資本方。社會資本方可以是一家或多家, 甚至是幾家相互聯合形成一個聯合體來進行競價。待確定好要合作的社會資本方之后, 政府會與他們成立關于田園綜合體建設的項目公司;然后, 項目公司與項目施工方簽署合同, 此合同是為將關于田園綜合體的投資、建設、運營、維護交由項目公司負責, 并且項目公司可以通過對項目進行合理的經濟利用, 從中獲得相應的投資回報, 此外, 政府部門也會對其進行一些財政補貼。但是, 田園綜合體中涉及的一些基礎設施就要在其完成后由項目公司無償主動移交給政府, 其他部分可以允許項目公司繼續進行合法盈利。
五、田園綜合體PPP融資模式的關鍵性問題
田園綜合體在采用PPP融資模式時, 除了要考慮PPP模式本身多具有的風險如政治風險、法律與合同風險、金融風險、建設風險、市場與運營風險之外, 還應該解決其本身要面臨的各種問題。
首先, 田園綜合體面臨著項目用地問題。田園綜合體對農村土地的開發有著巨大的潛力, 但是如何獲取土地是首要待考慮的問題。目前, 我國有兩種方式可獲得土地:一種是政府拿地, 其分為三類: (1) 是建設用地; (2) 是產業用地; (3) 是公共設施用地;另一種是從農民手中拿地, 其分為三類: (1) 耕地, 農民將耕地供出同時獲得經營權; (2) 宅基地, 首先確權, 確權之后, 農民可以將不用的宅基地交還給集體, 集體再將其進行開發利用; (3) 荒地, 可將荒地進行證券化。同時, 當項目公司得到土地之后, 也應該進行合理的開發。田園綜合體在得到用地之后, 應加之以合理有效的開發, 設計出與田園綜合體整體發展相適宜的地產, 例如與旅游配套的民宿、農家客棧、酒店等。為使得所得用地能夠被項目公司更好的進行合理運用, 政府應該根據實際情況, 在法律允許的范圍之內, 對土地運用進行適當的變動, 可以將一些分散的土地進行整合集中到一起交給項目公司進行利用, 以免因土地分散造成不必要的麻煩。
其次, 應注意收益分配問題。田園綜合體中涉及的經營項目較多, 盈利空間較大, 項目公司可能會出現利潤率較高, 出現超額利潤甚至于出現暴利現象。為防止此種情況的發生, 政府應制定完善的利潤分配政策, 規定項目公司的利潤值, 比如以凈資產收益率為指標進行考核。具體來說, 政府可以參考項目公司以往案列的收益情況, 并結合實際的項目運行盈利情形來制定一個項目公司的凈資產收益率值。當項目公司的收益率在這個值之下, 政府不參與分紅, 反之, 則會參與分紅。當然, 收益率限定值的制定應遵循一個原則:即要限制項目公司的收益率, 又不能降低他們的積極性。同時政府應加強對項目公司的定期審計手段, 嚴格監督項目公司的盈利收取程序, 保證利益分配的合理合情合據。
最后, 田園綜合體建設應注意項目風險分擔問題。雖然PPP融資模式將政法和民營企業之間所承擔的風險進行了明確的分配, 但是面對田園綜合體這樣一個涉及項目眾多, 任務繁瑣, 投資數額巨大, 建設時間較長的大項目, 仍需要完善風險控制體系。制定有效風險可控體系需要政府和民營企業的密切協商與合作, 因為這個體系不僅對于項目本身來說很重要, 而且也是檢驗政府與民營企業是否具有相當強的風險管理能力的一個標準。因此, 雙方應秉承風險分配優化、風險利益對等的原則, 嚴格按照風險管理的方式, 在參照以往眾多PPP融資模式建設的項目風險控制體系的基礎上, 并與實際相結合, 制定出完整合理的田園綜合體的風險控制體系。(作者：王明利)
