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新常態下南京環保產業發展的戰略定位研究

來源:中機院時間:2016-11-01 點擊:1454

南京市“十三五” 環境保護規劃的編制和實施，對于“十三五” 時期環境保護工作系統、順利展開有著重要的意義。規劃指標體系是環保規劃的基礎和前提，是環保規劃的核心內容之一。

            “新常態” 是以新一屆黨中央領導集體對中國經濟發展階段做出的重大戰略判斷。新常態的戰略定位，對包括環境保護在內的各領域等產生方向性、決定性的重大影響。在此大背景下，環保部及相關學者對環境法規政策、環境監察執法等環保工作都有了新的認識和思考， “十三五” 時期環境保護規劃的編制也要充分“認識新常態、適應新常態、引領新常態”。

             南京市“十三五” 環境保護規劃的編制和實施，對于“十三五” 時期環境保護工作系統、順利展開有著重要的意義。規劃指標體系是環保規劃的基礎和前提，是環保規劃的核心內容之一，對其進行深入研究，提高指標設置的系統性、合理性和可行性，以使環保規劃更好地指導“十三五” 期間環境保護工作，控制和保障各項環境保護工作順利、協調推進，達成環保工作目標，引領環保新常態。

1 新常態下南京市面臨的環保形勢分析

             新常態背景下，經濟發展進入中高速、產業結構不斷調整、全面深化改革等已成為南京市當前及今后很長一段時間最顯著特征。這些特征給能源消耗、資源環境約束、環境污染治理等問題帶來了新的挑戰，也帶來了難得的機遇。

1． 1 南京市環境保護面臨的嚴峻挑戰

             在經濟新常態背景下，南京市環境保護工作面臨著經濟發展方式轉變、產業轉型難度大、環境質量改善動力存在變數、資源環境約束加劇等挑戰。經濟發展方式亟待轉變，產業轉型升級難度大。南京市經濟發展方式尚未根本改變，結構性矛盾依然突出，產業轉型升級難度大。

             環境質量不容樂觀，環保動力支撐存在變數。總體而言，南京市環境質量改善的力度、程度和進度總體雖有一定進步，但與群眾期盼、生態文明建設要求等仍有一定差距。在地區經濟下行壓力增大、環保投資對于政府和企業來說都將存在變數的新常態背景下，給環境質量改善目標的實現增大了障礙。

             資源約束加劇，生態環境保護壓力巨大。南京土地空間有限，能源消費結構不盡合理，煤炭消耗總量依然較大。石化企業所在區域環境問題較為突出，重金屬、持久性有機物和土壤污染等環境問題集中顯現，生態環境保護壓力巨大。

1． 2 南京市環境保護的新機遇

             新常態帶來新機遇。“十三五” 時期，南京將從新環保法和綠色發展理念實施、生態文明建設、以及產業結構調整等方面迎來新的機遇。新環保法帶來的新機遇。新環保法確立了經濟發展要和環境保護相協調的原則，把環境保護放在了優先的位置，這將是未來的“環保新常態”。

             新環保法的實施，對應對經濟新常態下環境保護的挑戰提供了強有力的執法武器，為打好水、大氣、土壤污染防治三大戰役提供了保障。綠色發展理念帶來的新機遇。黨的十八屆五中全會把綠色發展作為“十三五” 時期五大發展理念之一，綠色發展已上升為黨和國家的意志。堅持綠色發展，就要著力改善生態環境，在推動綠色發展理念在南京落地生根開花結果的過程中，生態環境必將得到巨大改善。

             生態文明建設帶來的新機遇。黨的十八大把生態文明建設納入了中國特色社會主義事業“五位一體” 的總體布局。南京市已于 2013 年實施了《南京市生態文明建設規劃( 2013 － 2020) 》， 2014年又制定出臺了《南京市生態紅線區域保護規劃》，將生態文明建設和生態環境保護提升到了前所未有的高度，為未來的環境保護工作指明了前進方向。

             產業結構逐步優化帶來的新機遇。2014 年南京第三產業占 GDP 比重達到 56． 5% ，比 2010 年提高了 5． 8 個百分點，三次產業現代化水平逐年提升; 單位 GDP 能耗逐年下降，綠化面積、工業固體廢物綜合利用率等逐年提高，可持續發展能力不斷增強，為引領未來“環保新常態” 奠定了良好基礎。

2 南京市“十三五” 環保規劃指標體系的建立

2． 1 指標體系構建總體思路與原則

2． 1． 1 指標體系構建總體思路以國家環保“十三五” 規劃指標體系為依據，總結分析現有環保指標體系成果( 包括江蘇省生態文明建設規劃、全面建成小康社會、南京市生態文明規劃等) ，結合南京市“十三五” 時期面臨的環保形勢，建立以環境質量改善為核心，突出可達、可控、可預見，約束和預期性指標相結合，覆蓋水、大氣、土壤、生態等領域的指標體系，系統反映環境質量改善、治污減排、生態保護等要求。

2． 1． 2 規劃指標體系構建的原則在構建環境保護規劃指標體系時，并不是各項指標的簡單堆積，指標體系的建立必須遵循系統性、可行性、動態性以及以人為本的原則。同時，將以人為本的理念納入其中，構建指標體系時還要充分考慮人民群眾的切身感受。

2． 2 相關環保指標體系分析

             “十三五” 時期是全面建成小康社會的關鍵時期，也是中國實現第一個百年目標的重要節點。“十三五” 環保規劃指標體系的確立既要承接上位規劃，又要兼顧小康社會指標的實現; 既要正確認識“十三五” 時期環境保護形勢，主動適應新常態，積極引領和支撐新常態下環境保護工作，具有引領導向，還要與生態文明建設指標體系相融合，在實現五年奮斗目標的同時，加快提升生態文明建設水平。

             根據國家、江蘇省和南京市國民經濟與社會發展第十三個五年規劃( 建議) 均已發布，對指導“十三五” 環境保護規劃的出臺奠定了堅實的基礎。國家環保“十三五” 規劃已出，江蘇省全面建成小康社會指標體系也于 2013 年重新修訂后發布，江蘇省和南京市生態文明規劃于 2013 年實施。

2． 3 “十三五” 環保規劃指標體系構建

2． 3． 1 “十三五” 環保規劃指標確定根據指標設置的總體思路及構建原則，在已有的相關環保指標體系總結分析的基礎上，結合南京市“十三五”時期面臨的環境形勢分析及已陸續出臺的氣十條、水十條，提出南京“十三五” 環保規劃指標體系框架，具體包括環境質量、總量減排、污染防治、生態保護、環境經濟、環境管理和一個評判指標7 項 27 個指標，其中含 11 個約束性指標和 16 個預期性指標。

             ( 1) 新增環境質量相關指標。城市河道黑臭是嚴重影響居民正常生活的重要水環境污染問題，水十條要求“直轄市、省會城市、計劃單列市建成區要于 2017 年底前基本消除黑臭水體” ，南京市符合其中“省會城市” 要求。“細顆粒物 ( PM2． 5 ) 濃度” 是國家實施空氣質量分區、分類管理的重要考核指標。“耕地土壤環境質量達標率” 描述土壤環境質量的定量指標。國家環保“十三五” 規劃基本思路提出在土壤環境質量方面的具體要求: “全國耕地土壤環境質量達標率不低于 82% 。”

             ( 2) 新增總量減排指標。“總氮排放量”、“總磷排放量”、“工業煙粉塵排放量”、“揮發性有機物排放量” 4 個指標是國家“十三五” 時期要求在重點區域或重點行業新增的總量控制指標，但考慮到“總氮排放量” 在目前條件下較難考核，而南京正屬于國家明確的重點區域和重點行業雙符合的城市，因此將除“總氮” 外的 3 個指標全部納入到“十三五” 環境保護規劃指標體系中。

             ( 3) 新增污染防治指標。“污染土壤修復率”是描述土壤污染治理的定量指標，國家“十三五”期間對土壤污染治理方面提出了具體要求: “……完成土壤污染綜合治理試點 200 個，區域土壤綜合治理示范區 6 個。”

             ( 4) 新增生態保護指標。黨的十八屆三中全會第一次提出要劃定生態保護紅線， “生態紅線”是繼“18 億畝耕地紅線” 后，另一條被提到國家層面的“生命線”。劃定生態紅線是體現生態系統安全、建設生態文明的重要舉措， “生態紅線區域面積占國土面積比例” 指標則是生態紅線保護在環保規劃中的重要體現。國家環保“十三五” 規劃指導思路中初步考慮生態紅線保護面積指標納入“十三五” 規劃，力爭突破既往規劃生態保護規劃目標薄弱狀況。南京市于 2014 年 3 月出臺《南京市生態紅線區域保護規劃》，劃定了 104 塊生態紅線區域，總面積 1 630． 04 km2，占全市國土面積的24． 75%。“十三五” 期間，生態紅線區域面積將成為有效加強生態環境保護與監管、保障生態安全、促進經濟社會的協調可持續發展的重要監管指標。

             ( 5) 新增環境管理指標。“環境信息公開率”是江蘇省和南京市生態文明建設規劃中的重要指標，2015 年 1 月 1 日實施的新《中華人民共和國環境保護法》中特別增加了環境信息公開與公眾參與的 6 條條款。環境信息公開對遏制環境污染、促進公眾參與環境保護能夠發揮直接的推動作用，國務院辦公廳印發的《2015 年政府信息公開工作要點》，要求推進九大領域信息公開工作，其中第七條明確指出要推進環境保護信息公開。“突發環境事件數量” 是國家環保“十三五” 規劃編制思路中明確要求的環境風險防控方面的重要指標，在突發環境事件高發頻發的態勢下，風險防控理應被置于更加突出的位置，思路提出“重特大突發環境事件數量顯著下降，環境和人群健康風險得到有效管控，環境應急管理體系基本完善。”

3 “十三五” 環保規劃指標體系新特點

             與南京“十二五” 環境保護規劃指標體系 6 大類 24 項指標相比，“十三五” 環境保護規劃指標體系的 7 大類 27 項指標主要有以下幾個方面變化及特點。

3． 1 指標體系涵蓋內容進一步豐富

             增加了土壤環境質量與污染防治、生態紅線、環境信息公開、環境風險防范等當前和今后一段時期的重點和熱點指標; 水和大氣相關指標內容也得以擴充，按照國家相關要求，增加了黑臭水體、細顆粒物、總磷、工業煙( 粉) 塵、揮發性有機物等因子指標。

3． 2 更加突出公眾關注度高的環境熱點問題

             新增加的城市建成區黑臭水體比例、細顆粒物( PM2． 5) 濃度、突發環境事件數量等指標都是與群眾生活密切相關的環境問題。指標體系內容的更加全面，更能體現“十三五” 期間南京的環境熱點及難點問題，更加貼合公眾感受和期盼，未來環境保護的前瞻性有所增強，體現了未來 5 年甚至 10年環境管理工作重點的新變化、新常態。

3． 3 強化公眾參與、環境信息公開和環境風險防控能力

             新增的“環境信息公開率” 和“突發環境事件數量” 兩個指標，是適應新《中華人民共和國環境保護法》、提高公眾參與度的有效手段。環境信息公開是大勢所趨，有利于逐步提高公眾參與度，發揮全社會的監督與推動作用; 在突發環境事件高發頻發的態勢下，公眾參與也能夠一定程度上提高環境風險管控績效，不斷增強政府部門環境信息公開度和環境風險防控能力。

4 結語

             中機院專家以新常態背景下南京市面臨的環保新形勢分析為基礎，通過對現有相關環保指標體系總結分析，初步構建起南京市“十三五” 環保規劃指標體系，并詳細分析了新增指標的來源依據，總結了指標體系的新特點。初步建立的指標體系雖然內容較為全面，但涵蓋信息量較大，可能存在信息重疊問題，在最終確定南京市“十三五” 環保規劃指標時需采用專家咨詢、聚類分析等方法對指標進行進一步篩選，最終得到既與國家、省“十三五” 環保規劃對接，又能夠體現“十三五” 時期南京市環保特色的規劃指標體系。

             環保規劃指標體系的建立是一項系統性、科學性很強的工作，并具有明顯的區域性特征，對于初建的指標體系，還有許多方面需要進行深入研究，如指標的適宜性、可評價性、目標值設定的科學性等，可通過實證評價研究來進一步驗證。

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