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國家大數據中心一體化治理研究方案 |
| 來源:中機院 時間:2021-03-26 點擊:
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| 把握信息資源的獲取捕捉、挖掘分析、處理解讀、運用維護,并將其應用到國家管理和社會治理的過程中,不僅能提高政府信息化水平,而且能最大程度地優化行政決策效益,促進國家治理形態的創新和發展。 |
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構建全國一體化國家大數據中心治理方略,推動數據資源跨部門、跨區域共享,提高數據資源利用效率,加速開發信息資源、挖掘數字紅利、建設網絡強國的信息化進程。[方法/過程]以培育信息化時代大數據公共治理能力為目標,研究構建一體化國家大數據中心、構建一體化國家數據中心治理體系的理論依據和可行性方案。[結果/結論]當前,我國已經把建設一體化國家大數據中心作為實施網絡強國戰略的重要實踐路徑,積累了一定的建設經驗和治理方略,但在治理模式、公共價值認知、管理服務優化、關鍵基礎設備研發應用的創新、一體化協作運行等方面與發達國家仍存在差距。探索一體化國家大數據中心治理方略框架的構建,培育數據治理能力,提升網絡信息核心技術的自主研發和創新能力,完善一體化國家數據中心治理體系,有利于建設具有獨立主權的網絡空間安全機制,加快推進網絡強國建設,搶占世界網絡技術創新的競爭高地,提高我國在網絡空間的國際話語權和規則制定權。
作為信息革命動力的基礎資源,大數據已經深入滲透至社會生產生活的各個方面,成為影響社會經濟發展的重要因素,實時推動著政府、學術、商業等不同領域的量化進程。一體化國家大數據中心是指各級政府主體通過跨地域、跨層級、跨部門協作,共同建立通用規則與結構以應對公共數據治理以及共同事務的行動與決策體系,以實現數據治理模式和管理服務的優化。隨著數據量的爆炸性增長,為適應大數據時代信息資源的發展形勢,建設全國一體化的國家大數據中心,以數據集中共享為途徑,推動基礎公共數據開放和政府跨層級、跨區域、跨部門協作治理,將信息化建設貫穿于現代化建設進程的始終,將信息產業作為戰略性新興產業推進發展,成為我國實施網絡強國戰略的重要舉措。把握信息資源的獲取捕捉、挖掘分析、處理解讀、運用維護,并將其應用到國家管理和社會治理的過程中,不僅能提高政府信息化水平,而且能最大程度地優化行政決策效益,促進國家治理形態的創新和發展。
1 文獻綜述
隨著大數據時代的來臨,數據治理逐漸成為近年學術界的研究熱點,國內外相關研究成果日益豐富。其中,冉從敬等指出,大數據發展過程中,隨著各國國家數據戰略的實施和網絡空間新戰場的開辟,數據權利博弈已經愈演愈烈。張勇進等以美國、澳大利亞、英國、法國的國家大數據政策為研究對象,分析了其戰略規劃、技術能力提升政策以及應用與管理政策中的共性和特色,并針對我國大數據配套政策提出了響應建議。陳潭認為,大數據已經成為國家治理現代化的核心引擎,我國實施大數據戰略必須建立統一的大數據公共資源平臺,構建大數據開放共享機制。劉宏達等同樣指出,新時代以國家為主導的構建一體化國家大數據戰略體系對于踐行大數據服務人民的價值追求具有重要意義。劉桂鋒等針對國外數據治理內涵、要素、模型與框架展開分析,為我國數據治理的全面發展提出了具體建議和明晰規劃。黃如花等通過內容分析法研究了我國現有國家層面政府數據開放共享政策文本的形式和內容,描述了國家政策概貌,并指出不足。郭斌等基于政府數據治理內涵構建政府數據治理的價值鏈模型,并提出政府數據治理實現的路徑。Thomson提出的“協作”概念以及Boris Otto對數據治理組織形態的研究,為本文嘗試構建“一體化國家大數據中心治理方略”提供了理論支撐。 陳加友針對國家大數據(貴州)綜合試驗區這一我國大數據發展的先行與探索者展開研究,分析了其在構建大數據產業體系、促進數據資源開放共享、推進大數據創新應用、加強信息基礎設施建設等方面取得的成果,為本文研究目標提供了實踐范例。當前學術研究常見對大數據公共資源平臺、一體化國家大數據戰略體系以及政府治理的研究,但鮮有一體化國家大數據中心治理方略的相關研究,本文旨在探討構建一體化國家數據中心治理體系的理論依據和可行性方案,以期為完善一體化國家數據中心治理體系、建設網絡空間安全機制,加快推進網絡強國建設提供有益參考。
2、構建一體化國家大數據中心治理方略的必要性
2.1 大數據時代的信息技術發展要求
全球知名咨詢公司麥肯錫提出,大數據是“一種規模在獲取、存儲、管理、分析等方面大大超出了傳統數據庫軟件工具能力范圍的數據集合”。它具有數據規模龐大、流轉高速、模態復雜、辨識難度高、價值密度分散等基本特征,在物理、生物、生態等學科領域及軍事、經濟、通信等應用領域存在已久。隨著信息通信技術的不斷發展積累,網絡信息技術與經濟社會領域密切結合,數據經濟價值日益彰顯。大數據按照自身技術成功實現了從提高生產效率到高級人工智能的跨越,在社會生產生活、商業經營、醫療衛生等領域的應用愈加廣泛,不僅能夠通過信息終端感知和采集海量數據,而且能經由專業化計算手段分析、處理、共享而實現數據增值,推算事物發展規律的宏觀進程,從而影響個人和組織的決策行為,在互聯網生態、生產生活情景、產業創新形態、資源消費形式和社會治理結構等方面意義深遠。
作為匯集規模龐大數據量的集合體,大數據加速融合了人類社會與物理世界和信息空間的耦合程度,并將其真實價值隱藏在對海量原始數據進行的信號分析、數據處理、建模應用等數學計算的程序中。隨著信息技術的發展,大數據產業生態鏈發展維度不斷拓展延伸,通過對不同領域中目標群體的行為數據等信息資產的加工增值,不僅實現了多元利益博弈下的最優決策,同時滿足了用戶個性化定制需求,提升了決策效益。如今,數據產業生態系統已經深度融入到商業數據、智慧城市建設、社會公共治理應用部署等領域,由此延伸的產業生態系統協同發展愈加多樣化,加速了虛擬經濟與實體經濟的融合進程,催生了全新的產業經濟生態系統,打破了傳統管理決策邊界,顛覆了人們看待世界的思維模式。
大數據的特性逾越了傳統數據處理軟件的承載能力。傳統的技術架構和路線無力承擔龐大的數據聚變和采納匯總,大數據時代的組織和機構憑借其對數據的駕馭能力,釋放了更大的數據洞察空間。在數字經濟時代,以互聯網、云計算、區塊鏈、物聯網為核心的信息技術日新月異,大數據實時聯機分析處理的數量、質量、效率等飛速提升,加速推動了人類社會經濟的發展由工業化轉向信息化、智慧化;統籌宏觀數據發展戰略,協調經濟社會信息發展進程,建設數據科學縱深發展體系,拓展資源配置,構建一體化國家大數據中心治理方略,為我國搶占數字經濟機遇、實現社會經濟多領域超越性發展提供了歷史契機。大數據能夠保障國家數據科研自主權,捍衛信息獨立決策主權,提高我國在世界網絡空間的話語權和規則制定權,搶占國際信息技術的創新高地。
2.2 革新國家社會治理體系的現實需要
2012年,聯合國發布大數據政務白皮書,指明大數據帶來的歷史機遇能夠幫助聯合國和各國政府利用豐富的數據資源,實時分析并積極響應社會經濟的運行。如今,世界經濟正在向以網絡信息技術產業為重要內容的經濟活動加速轉變。以大數據為表征的數字經濟發展勢頭迅猛,利用大數據戰略規劃成為世界范圍內發達國家培育信息化經濟增長新動能、實現新發展的重要路徑;大數據在政府優化公共決策模式、提升國家管理和社會治理水平中的作用日益顯赫。
國家政府部門掌握大量的公共數據資源,充分享有信息數據的整合及公共決策權利。在傳統政府治理中,主要倚重行政階層官僚機構的職能化管理模式和固化流程,由政府實行單向的壟斷性監管治理。在新的社會治理形勢和大數據應用領域不斷發展變化的視角下,一元主導下的行政治理逐漸失去優勢,不再適應社會發展進程及社會公共價值訴求的轉變,亟須通過構建一體化國家大數據中心治理方略完成政府服務架構的轉型升級,實現國家層面的大數據信息資源的統籌規劃和頂層設計,建立政府數據資源目錄清單和數據安全保障機制,打破不同行政部門和行業領域的“數據孤島”,實現多元主體跨層級、跨系統協作運行,降低數據信息配置成本,優化資源配置水平;通過對數據產業生態系統的合理運用,尋求公共主體原始數據蘊藏的價值傾向和訴求指數,優化行政機關服務和監管能力,探索整合不同社會階層公共議題整體訴求的多元空間,保障公共政策制定的合理性和包容性,實現公共決策的最優解,從而實現公共服務領域的數據開放共享,充分釋放數據紅利,組建以政府為主導的行政治理、網絡治理、社會協同的多元互動主體公共治理聯合體框架結構,形成統一協調制度化的創新型社會治理模式。
在國家社會治理中,大數據既是政府優化管理服務的工具,又是公共治理的目標對象。構建一體化的國家數據中心治理方略,既是保障數據效益共享、安全互動的內在需求,又能推動大數據技術結合行政體制創造出更加科學合理的舉措,推動社會治理模式從單向管理轉向雙向互動,實現線上線下社會協同融合治理,構建全新的社會秩序和現代化的國家治理體系。該治理體系具備大數據時代的開放性和包容性特征,能夠有機結合行政治理規則和社會倫理規范,挖掘隱性數據價值,實時監測公共數據的突發呈現并提供發展演變預測,實現多元治理主體不同層級在復雜治理場景下的良性互動、規則適應和多元協同;在日益復雜的社會治理發展態勢下,能夠推動社會治理體系的現代化革新。
3、構建一體化國家大數據中心治理方略的內在機理
3.1 大數據技術產業發展戰略頂層設計奠定實踐基礎
在數字經濟時代,大數據在變革公共意識形態領域、調整社會結構層面等方面有著巨大的潛力。目前,世界上眾多發達國家競相結合各自的發展趨勢將大數據上升至國家戰略,將大數據的開發利用作為搶占新一輪競爭制高點的關鍵抓手,投入了充足的研發經費。在美國,以大數據為核心競爭力的國家重要戰略目標,政府大手筆投資逾兩億美元啟動大數據發展研究計劃,并將其視作“信息高速公路計劃”后信息科學領域的又一重大舉措;在英國,1.89億英磅的資金被注入大數據技術領域,用于加強數據采集分析能力,以搶占“數據革命”的發展先機;在澳大利亞,“公共服務大數據戰略用于提高數據運用共享效率、協同政策引領公共服務領域的變革;日本則在2012年啟動了《面向2020年的ICT綜合戰略》,制定了“活躍在ICT領域的日本”的目標,重點關注大數據應用的智能技術開發;韓國組織實施了《第五次國家信息化基本計劃 (2013-2017年)》,重點面向綜合數據庫的生產和應用。縱觀以上國家大數據規劃政策的制定,均存在一個相同的特點,那就是基于大數據運作原理、公共價值訴求和社會治理發展形勢變化等綜合因素,制定宏觀政策,進行頂層設計。因此,吸收大數據發展戰略先行國家的有益啟示,能夠加速我國在國際信息技術競技場上的追趕和超越[13]。
2013年中共十八屆三中全會提出,要全面深化改革,推進國家治理體系和治理能力現代化。隨著信息技術的發展和進步,大數據技術應用日益成為提升國家治理能力、鞏固國家戰略定力的重要驅動力。在探索實踐中,大數據在國家治理和公共服務中的治理戰略已經取得了一定的成效。2016年10月9日,習近平總書記在中央政治局第三十六次集體學習關于“實施網絡強國戰略”的話題中指出:“社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動,從線下轉向線上線下融合,從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。”由此可見,信息化社會治理模式的亟需革新轉型,實現社會治理精準化、提供高效優化的公共服務,是信息技術時代暢通民意、輔助行政決策的社會治理發展態勢所趨。
在借鑒發達國家大數據發展戰略的成功經驗的基礎上,我國在信息化發展戰略領域進行了一系列的有益探索和成功實踐。在2014年3月5日召開的十二屆全國人大二次會議上,李克強代表國務院作《政府工作報告》,“大數據”概念首次進入政府工作報告,并明確了大數據引領新興產業發展的戰略地位。2015年7月1日,國務院辦公廳發布的《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》中,提出要利用大數據、云計算等現代信息技術先進理念和資源,采集、整合、運用政府數據和社會數據,健全政府運用大數據的工作機制,提高政府治理能力。2015年8月19日,國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》,點明大數據已經成為重要的國家基礎性戰略資源,是推動政府治理能力現代化的內在需要和必然選擇,從頂層設計層面規劃了我國未來5～10年大數據發展和應用的長期發展目標。2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了規范和指導未來十年國家信息化發展的綱領性文件《國家信息化發展戰略綱要》,確立了建設網絡強國的發展目標,明確提出了要抓住以數字化、網絡化、智能化為特征的信息化浪潮的歷史機遇,將信息化建設貫穿于我國現代化進程的始終,著力構建云計算、大數據、物聯網等領域的比較優勢,并將信息化發展戰略納入國家戰略體系[14]。2017年以后,大數據技術發展和理論研究進入實踐應用階段,國家政策文件完成了從總體指導規劃到具體應用行業領域細分的延伸,大數據與物聯網、云計算、人工智能、5G通信技術等信息化技術的聯系發展日新月異。相關大數據發展戰略政策文件的出臺和落地,為我國在全球信息化產業革命發展進程中搶占先機規劃了具體的行動指南,全國各省級政府及重點城市也陸續出臺了大數據產業專項政策和發展規劃,以適應國家信息化建設的總體要求和發展步伐。
3.2 一體化國家大數據中心治理方略框架構建的理論維度
隨著信息技術更新升級和政府數據治理進程的推進,政府大數據治理已然成為我國理論和學術研究的前沿議題。按照國家相關頂層設計和規劃政策結合實際需求,構建一體化國家大數據治理方略理論體系對加速我國當前政府社會治理體系的革新尤為迫切。
基于數據作為國家重要基礎性資源的戰略定位,構建一體化的國家大數據中心治理方略,需要搭建涵蓋“治理主體、治理理念、治理方式、安全保障”的基礎框架(見圖1),以考驗政府實施數據管理過程中對不同大數據流集合體及其價值轉化規律特性的掌控能力。結合大數據學科本質規律和發展趨勢,立足實施“建設網絡強國”的發展戰略目標,可以勾勒出以國家大數據體系宏觀調控指導下的頂層設計架構,突破政府機構原有固化階層的限制,統籌配置和轉化不同行政層級、政府部門、行政區域、行業領域的數據資源,構建以國家為主體的大數據宏觀治理體系,完成政府數據和社會公共數據的共享和開放,充分釋放數據紅利,完善數據治理政策體系建設,實現數據生命周期管理。
構建一體化國家大數據中心治理方略是積極適應我國進入信息化建設關鍵時期的主動作為。調整數據治理模式,革新社會治理體系,構建大數據技術為依托的智慧化與智能化、融合線上線下共同治理、跨行業領域治理的全新社會治理模式,是進行一體化國家大數據中心精準化治理和協作創新的主要建設目標。從治理主體維度來看,改變以往政府單向唯一的監管治理途徑,納入跨行政層級、職能部門、行業領域的多元治理主體,實現國家各項大數據宏觀制度、統籌規劃的具體落地,提高社會治理綜合能力和監管服務水平;從治理理念維度來看,一體化國家大數據中心治理方略主要是通過大數據分析公共訴求、識別公共價值傾向、調節價值沖突,統籌配置政府數據和公共數據資料,確保公共政策制定的包容度和科學性,進而優化治理水平,既能服務于人民群眾的根本利益訴求,也符合社會治理模式革新的發展需要;從社會治理方式的變革來看,重點通過依托大數據技術平臺實現網絡共享協同,實現社會核心生產要素的集約整合和高效配置,形成多元主體職能互補、資源共享、協作運行的社會治理生態結構[15];從安全保障視角來看,確保數據安全、捍衛網絡空間獨立決策主權是大數據治理面臨的重要考驗。政府應通過安全有效的數據技術處理系統和完善的網絡安全制度法規來捍衛數據安全,著力培育以大數據為典型的信息技術高端人才,確保對數據治理技術領域的關鍵基礎設施具有自主研發和創新能力,確保核心技術不受制于人,提高我國在信息技術領域的國際話語權和規則制定權。
3.3 一體化國家大數據中心治理方略運作機理分析
一體化國家大數據中心治理能夠統籌配置大數據技術、協議、標準規范等,實現不同行政部門數據共享與標準統一,構建集中統籌和分布運行的新型數據服務體系,完成體制內數據的共享交換和社會公開的協同服務。構建一體化國家大數據中心治理方略需要充分解讀運行系統內部各層面之間的相互關系,實現治理方略與數據治理運行機理的協調契合。
3.3.1 國家大數據發展戰略與社會價值傾向的協調平衡
搶占信息化浪潮歷史發展機遇、擴大國際網絡空間的話語權,需要將以大數據為核心的信息技術上升至關系國家核心競爭力的戰略高度。構建一體化國家大數據中心治理方略是適應新時期數據治理發展新態勢的積極作為,戰略規劃需要發揮中國特色社會主義制度的優勢,以滿足人民群眾的公共需求作為發展目標,持續強化大數據治理方略頂層設計,統籌推進全國大數據治理工作,實現發展戰略總體規劃與社會公眾價值訴求相吻合,實現對國家執政價值理念和人民幸福生活的綜合保障,以提升國家的核心競爭力。
3.3.2 數據治理理念與信息技術在社會發展進程中應不斷更新契合
數據治理以先進數據技術為媒介,而信息技術發展日新月異,技術變革將引起社會相關領域的變革;數據治理理念是政府治理過程、治理政策、治理標準的本源,必須適應信息化社會發展進程和數據技術的更新演變。數據治理理念應隨著社會變化形勢同步更新,以保障大數據技術工具在社會治理新形勢下的適用性,勝任信息技術變革帶來的新挑戰。
3.3.3 確保大數據技術建設成本與共享數據紅利的總體協調
大數據在政府治理、公共設施、民生保障等領域有著廣泛的應用空間,技術發展成果惠及全體民眾,而其技術研發、平臺構建、運行保障、安全維護等需要長期投入大量資金和人力成本,眾多變量因素對數據價值產生聯動影響,導致數據紅利存在一定浮動空間。穩定數據治理變量因素、評估數據紅利宏觀收益指數并建設成本合理的評估模式,形成兩者之間的相對穩定,從而改變傳統大規模投資驅動建設模式,勾勒大數據建設治理核心和優先發力點,以最少的生產要素投入獲取整體更高回報的數據效益[16]。
3.3.4 明確網絡空間獨立主權與國家主權統一的共生關系
網絡空間獨立主權是國家主權的重要組成部分。隨著信息技術的發展,確保網絡數據的安全性和可靠性已經成為大數據治理的重要議題。一體化國家大數據中心治理方略應明確數據主權與國家主權統一共生的治理主張,解決個體和組織數據自決權和支配權與國家數據整體安全的辯證關系,提高網絡安全防御能力和威懾能力,理直氣壯地捍衛國家網絡安全空間,獨立主權不可侵犯。
3.3.5 關注國家數據治理和世界數據治理的聯動交互模式
一體化國家大數據中心治理方略是國家信息化建設的重要組成部分,也是世界數據治理體系的有機構成。治理方略的構建要建立在滿足我國社會治理發展態勢實際需要和動態演變的基礎上,應提升信息化發展的駕馭能力,主動融入世界信息治理的整體發展格局,不斷推進網絡強國建設步伐,為建立平等互惠的世界網絡信息空間貢獻中國力量。
4、構建一體化國家大數據中心治理方略現實挑戰
國家數據治理是為挖掘數據資源價值釋放數據紅利,通過大數據中心對不同治理主體數據決策權進行合理分配和智能分工的活動過程,核心要素是通過建立大數據治理主體模式實現數據分流協同,優化數據資源配置效率,提高數據共享交換利用效率。當前,信息技術在國家管理和社會治理中的參與程度日益提升,以電子政務、智慧城市建設為主要抓手的國家大數據中心建設已經成為政府數據治理的關鍵路徑,構建一體化國家大數據中心治理方略是建設網絡強國、增強國家信息化發展能力的有效載體。2015年8月19日出臺的《促進大數據發展行動綱要》中,將大數據列為重要的國家基礎性戰略資源。一體化國家大數據中心通過國家這一核心元和其他多元治理主體協同實現政府數據和社會數據的宏觀配置。構建一體化國家大數據中心治理方略能夠優化數據資源配置效率,釋放并擴大數據紅利,實現數據增值,并放大基礎數據在新型產業增長中的引擎作用,推動社會治理模式精準化。自“大數據”概念被首次寫入國務院政府工作報告以來,一系列以大數據為核心的信息技術宏觀發展戰略和頂層設計政策文本,有效推動了數據革命的發展進程。在大數據、人工智能等信息技術領域,中國已處于世界先進水平,成為世界數字經濟發展的重要力量。截至2018年,我國數字經濟發展總量超過31萬億元,占GDP的比重達到34.8%。復盤大數據戰略發展規劃歷史和實踐路徑,總體表現為數據配置格局的時間和空間差異性,主要問題集中在數據中心區域過剩、行業領域數據規劃合理性差距、分支系統數據中心調控能力差異、全國數據中心發展效益分散等方面。這些問題在一定程度上影響和限制了一體化國家大數據中心治理方略構建的認知差異和實踐應用[17]。
4.1 不同治理主體對數據資源價值的認知偏差
我國是信息化建設起步較早的國家之一,早在新中國成立初期就確立了“有組織、有計劃地開展人民科學工作”的基本工作方針,率先展開了航空工業和原子能工業領域的信息技術研究。1956年,我國歷史上第一個科學技術長期發展規劃《1956-1967年科學技術發展遠景規劃綱要》出臺,“大科學”的科技發展模式初步形成,向科學進軍的偉大號召由此叫響。隨后出爐的《十年規劃》《八年規劃》等系列中的長期“科技規劃”為中國現代信息化建設夯實了學科根基。進入改革開放時期,我國信息化建設進入快速發展階段:從1983年國家初步制定信息技術發展政策,到2016年《“十三五”國家信息化規劃》的發布,隨著信息化社會發展進程的演變,數據資源在歷史基礎上持續呈幾何式增長態勢,改革社會治理結構、加快網絡基礎設施建設成為信息化進程的關鍵任務。我國在數十年的信息化發展進程中積累了豐富的數據資源,但由于歷史發展過程中的認知程度差異,不可避免地造成了大量相關系統內部原始數據的丟失。
在既有的數據中心體系中,由于數據管理人員傳統低價值認知和各自為政的“數據小農思維”,導致權屬關系復雜的數據流通配置效率不能適應社會治理模式革新的需要,公共數據資源開放共享進度滯緩,無法適應公眾數據需求的增長趨勢,導致數據資源利用時效不保、價值開發效率低下;與升級信息技術的硬件相比,部分治理主體的認知水平未能完全適應數據治理的形勢發展需要,試圖對抗數據開放共享的信息化浪潮,利用信息權力渠道優勢牟取利益;還有部分治理主體無法及時扭轉認知觀念,匯總“堵”和“限”的傳統治理手段,慣用粗放被動的數據資源處理方式,使開放共享程度受領導重視程度制約,缺乏對信息化發展規律的把握能力和公共價值沖突的調解能力。
4.2 信息化基礎設備自主創新應用能力滯后
我國把大數據現代化治理置為當前改革發展的總目標,同時也正面臨著建設成為網絡強國的歷史機遇。隨著網絡空間的不斷拓展,社會服務、社會治理線上線下“雙通道”陣地正在形成,以移動通信技術為載體的世界連接新模式已成規模。行政機關作為公共服務產品的供給方,充分采集存儲、分析處理、開發利用數據資源,能夠實現大數據發展政策實際落地,實現大數據戰略發展政策文本和觀念形態的實際轉化。作為國際信息化核心競爭力的實力表現,能否實現關鍵基礎設施的完全獨立自主研發和創新應用,是建立國家大數據治理安全體系、彰顯行政主體數據資源配置能力的關鍵要素[18]。當前,雖然我國信息化水平發展程度與發達國家無明顯差距,但在大數據關鍵技術產業鏈的核心設備生產應用、專利研發、安全維護和自主研發方面仍然存在不足,核心元器件和數據資源操作系統嚴重依賴進口,導致核心技術受制于人,核心數據一旦遭遇惡意泄露或攻擊,網絡空間公共信息壁壘的安全維護工作將面臨巨大隱患,甚至會導致國家機密泄露、破壞統一、顛覆政權等難以評估的嚴重后果。在實現關鍵技術產業鏈完全自主研發和應用之前,數據管理系統仍然持續依賴進口,因此建立對引進關鍵基礎設備的預先技術安全認證和長期性風險評估體系顯得十分必要。應嚴格審核把控關鍵核心設備技術標準和采購準入標準,對重要技術產品和服務進行長期安全審查。此外,我國目前在大數據領域前沿技術的研究創新更多依賴于國家的宏觀調控,而高端學術和技術人才的緊缺,無法滿足大數據精準化技術提升、關鍵核心技術突破和掌握信息化發展主動權的應用需要,導致大數據多重應用領域實踐滯后于信息技術的發展進程,影響到國家網絡強國建設的進程。
4.3 網絡空間獨立主權安全維護能力有待提升
以大數據為基礎的新興產業發展為我國經濟產業結構轉型、培育發展新動能提供了全新路徑,信息化發展程度已經成為衡量國家綜合實力的重要指標。大數據是“未來社會的石油”,能夠優化社會生產要素配置,提升創新發展動力,提高宏觀視角下的宏觀調控效率,推動國民經濟高質量向前發展。大數據時代,現代信息技術在全球經濟發展格局具有決定性作用,掌握數據資源就能掌握信息化進程未來發展的主動權。國家公共數據安全和公民個人隱私保護是網絡空間安全維護的重要內容。2007年,美國國家安全局實施的“棱鏡計劃”中,允許FBI和NSA監控挖掘微軟、谷歌、蘋果等 IT企業的用戶數據,在侵犯破壞公民個人隱私的同時,對其他國家的公共數據安全造成了巨大威脅。大數據技術生態鏈的傳統物理安全邊界薄弱,數據采集傳輸、處理發布、分析應用等技術環節高度依賴信息技術載體,數據終端存儲形態的遷移變化更加考驗云端服務器的安全維護能力。在世界各國發力大數據經濟的背景下,如何建立可靠的信息化技術安全管控系統,預防數據泄露的風險系數邊際遞增,維護本國數據主權不受侵犯,防止國家主權遭遇“網絡霸凌”甚至“網絡殖民主義”等科技暴力威脅,成為實現國際網絡空間安全的重要議題[19]。我國當前已經建立了涵蓋登錄授權、數據處理分析、域名審查等流程的數據治理安全保障體系,但在網絡安全標準化和認證許可、數據安全等級保護、安全漏洞預警、數據產權界定、交叉數據動態校驗等數據流安全支撐體系建設方面仍存在不足。隨著數據治理應用領域的不斷拓展,國家網絡空間安全維護能力將面臨更加嚴峻的考驗。
4.4 大數據產業經濟生態鏈協作互動程度不足
一體化國家大數據中心治理方略涵蓋全國數據治理體系的主體目標、組織架構、數據資源、發展政策、質量管理、安全隱私等技術要素,打破不同數據治理體系之間的數據流轉和信息分析界限,實現數據資源等社會要素的配置優化,才能加速推進傳統經濟結構的轉型升級。大數據顛覆了傳統生產要素的組合配置格局,改變了傳統社會資源的投入和使用方式,為國民經濟高質量發展提供了新動能。但隨著我國政府數據和公眾數據集群的爆發性增長,數據分析設備迭代更新升級和數據治理技術資源要素注入的迅速增長,數據治理創新收益與生產要素投入的平衡關系有待協調,大數據資源配置效益和數據紅利未能得到完全挖掘釋放,大數據產業經濟生態鏈組成要素之間的協作互動程度有待提升。
4.4.1 線上線下數據資源整合銜接程度不足
隨著互聯網信息技術的發展,不同于傳統數據類型的社會治理數據資源海量產生,并不斷帶動相關大數據技術產業鏈更新升級。推動社會治理模式革新,在傳統線下單向治理模式基礎上擴展新型多元數據資源渠道,考驗著不同治理主體整合銜接線上線下新生、原生數據適應數據時代發展進程的能力。
4.4.2 不同治理體系數據共享協作交互不足
政府數據具有公共性和權威性的基礎特征,通過構架一體化國家大數據中心治理方略打破了傳統政府部門科層管理限制,分析公共服務領域社會公眾需求和價值傾向,實現數據資源跨領域開放共享,構建社會治理服務精準化、公共政策制定科學化、治理結構網格化的理想治理模式。但囿于行政機關復雜的權屬關系,受到衍生數據權責劃分不清晰、治理主體負責人“數據小農思維”、決策模式單向化集中化等限制,導致不同治理主體之間數據管理職責和治理模式割裂,打破“數據孤島”仍需要漫長的實踐過程[20]。
4.4.3 大數據治理關鍵領域高端人才供需失調
從治理主體維度來看,往往關注大數據技術產業發展角度的人才培養,忽略大數據治理和業務融合類型人才的培育,導致治理主體組成人員的數據治理意識和治理能力不足。從治理方式維度來看,大數據技術產業鏈關鍵核心領域高端人才儲備遠遠不能滿足建設網絡強國的實際需要,數據人才儲備類型偏向傳統信息編程和數據處理基礎設備管理維護,缺少能勝任大數據技術產業鏈關鍵核心環節自主創新職責的綜合型學科人才。
5、構建一體化國家大數據中心治理方略的實踐路徑探析
數據資源以其豐富的價值影響并改變著我國社會經濟發展模式和社會治理態勢,為優化社會治理模式提供了全新的應用實踐工具。隨著世界經濟發展格局的重新構建,適應信息化發展浪潮、加快建設數字中國、網絡強國,成為我國調整產業結構、培育發展新動能、推動經濟模式向更高級形態演變的重點工程。大數據時代,結合當前我國數字經濟發展面臨的歷史契機和現實挑戰,依據大數據提升治理效率、優化治理體系和創新治理模式的內在機理建設一體化國家大數據治理方略,提升數據資源配置能力和數據價值的開發能力,能夠利用信息技術優勢突破資源配置約束,完善數據開放共享機制,運用新型社會治理工具,充分彰顯社會主義集中力量辦大事的制度優勢,加速國家治理體系的現代化建設進程,實現國民經濟高質量的發展。
5.1 培育多元治理主體數據資源協同主權意識
一體化國家大數據中心打破了傳統政府數據和公共數據的權責劃分,消除了不同治理主體的部門壁壘與條塊分割狀態。與此同時,數據治理生態鏈上的不同環節行政主體之間數據管理權限、衍生新數據歸屬權、數據規則制定權、數據行政管轄權界限逐漸融合,去中心化的網狀結構數據資源服務體系日益成型。為了適應一體化國家大數據中心治理方略的構建需要,亟須由國家從宏觀層面來統一大數據技術、協議、標準等規范,協調統一不同治理主體的數據采集編碼、處理分析、共享開放標準。一方面,通過公共云平臺實現數據資源對內共享、對外開放,建立不同治理主體數據開放共享程度、數據質量安全、協同合作應用的績效評估體系,協同向社會公眾提供精準個性服務[21];另一方面,不同治理主體要順應一體化國家大數據中心治理方略的實際需要,樹立基于數據資源共享的協同主權安全意識,明確核心數據及衍生數據獨立自主的權屬限制,確保關系國家網絡空間安全維護的關鍵數據資源可管可控,實現智能高效的整體治理模式變革。在具體治理實踐過程中,要結合大數據智能精準、實時迅速、雙向互動的技術特征,適應公眾價值傾向和社會公眾需求,重新調整治理理念和方式,提供精準高效的公共服務和政策制訂,以滿足公共實際的需求。
5.2 加強大數據技術產業鏈自主研發創新應用能力
信息技術發展日新月異。在一體化國家大數據中心治理體系下,大數據成為國家治理水平、改善民生、維護社會和諧穩定的重要工具,大數據領域的關鍵技術變革將引發社會應用領域的變革,為公共服務治理方略帶來革新和挑戰。大數據關鍵技術的自主研發和創新應用能夠通過技術要素驅動和保障一體化國家大數據中心治理方略的科學前瞻。因此,加強大數據關鍵技術的創新能力尤為重要:一是增強創新主體的內生動力。創新主體的主觀能動性決定了數據價值挖掘開發利用的有效程度,應以大數據關鍵基礎設施建設為著力點,嚴格把控數據治理體系各資格要素的準入審查,協調具備自主知識產權和技術創新能力的企業融合發力。二是加速關鍵技術環節的創新突破。應加快大規模數據存儲、非關系型數據庫、數據智能分析處理、可視化等關鍵共性技術創新突破進程,推進大數據技術產業鏈的關鍵產品創新升級,整合具有自主創新能力的企業、廠商組建產業聯盟,實現優勢互補;確保大數據技術產業鏈的完整高效,以提高治理方略預判,適應大數據技術發展的趨勢能力[22]。三是提高關鍵技術二次創新應用的能力。嚴格制定數據治理關鍵基礎設施引進的準入標準,把好網絡空間安全關卡,對其技術進行分析消化,謹慎評估技術安全隱患,加大反侵入力度,提升我國在該領域的自主研發和創新能力。四是加大對高端人才的培育力度。應完善大數據人才培養制度和管理服務體系;整合高校、企業,跨界培養具有計算機技術、經濟管理、統計分析能力的復合型人才,建立公開透明的人才評價機制和競爭環境,加大創新型高端人才儲備。同時,加強對多元治理主體人員的大數據應用能力培訓,提高其信息化自主創新應用能力。
5.3 提升網絡空間安全維護能力捍衛數據主權
信息革命在帶動世界經濟發展的同時,亦在重塑世界政治格局。在信息技術革命中搶占先機的國家可以攫取更大的信息權力,掌握國際社會的數據規則制定權和主導權,反之則可能成為科技霸凌的對象。數據主權日益成為國家主權安全的重要組成部分。網絡空間安全維護能力和數據主權保衛能力影響著國家在信息化時代的國際地位,制定網絡空間安全維護機制是實現數據獨立的有力保障[23]。在政策層面上,應制定和完善網絡信息安全保護制度,對關系國家信息安全的關鍵數據加大保護力度,建立健全大數據技術產業鏈供應商的安全能力風險評估體系,加大網絡空間安全維護領域的技術創新研發能力和資金投入力度,積極融入國際網絡空間安全新秩序的構建進程,切實保護國家信息安全;修訂完善政府信息安全管理條例,從數據開放保護的視角對數據資源的處理和應用環節進行標準規范,明確政府數據資源統籌配置共享范圍,推動公民個人信息保護立法進程,出臺濫用私人數據、侵犯個人隱私的懲戒辦法,從而樹立全民數據安全保護意識。在技術層面上,加大數據安全防護技術研究的創新力度,促進大數據安全保密技術滲透到相關應用領域;對應用大數據安全評估技術體系進行安全監控預控,統一大數據治理平臺的數據集合保密準則,確保公共服務數據平臺安全可靠。
5.4 打造全產業鏈協同創新發展的生態治理體系
當前,世界信息化進程已經進入全面滲透、跨界融合、加速創新和引領發展的全新階段,結合我國信息化發展的進程,充分發揮我國社會主義制度的優勢,加強國家層面宏觀調控和發展戰略指引,加速以黨中央為核心的多元社會治理體系創新,推動數據治理協同融合,是實施網絡強國戰略、推動社會主義現代化事業再上新臺階的現實需要。協調整合大數據基礎設施供應、產業技術研發、數據服務及應用等大數據產業生態鏈各環節的組織力量,打造跨產業跨領域融合協同運作的生態模式,有利于實現一體化國家大數據中心治理方略下的數據治理協同和產業發展創新[24]。一是完善大數據技術生產鏈條產品準入、采購標準、技術進口等關鍵環節的政策制定,明確數據主權邊界,保障網絡空間安全。二是推進大數據產業鏈相關的企業、高校和科研機構構建產學研融合發展模式,鏈接研發成果和市場需求,實現精準服務;通過大數據產業領域的財稅、金融、人才等制度推動數據經濟加速發展。三是加快技術發展數字化進程,協調社會資本投入網絡協同的數據治理模式的開發和建設過程,推動數據資源跨區域共享合作,加速社會治理模式轉變。四是優化不同治理主體之間的協同互動模式,提升溝通、協調、決策、治理等各治理環節的數字化程度,放大數據資源價值,加速構建協同發展的社會治理生態體系[25]。
6、結 語
隨著世界信息化進程的縱深發展,全球大數據治理體系迎來深刻變革,我國社會治理體系同樣面臨轉型升級的現實考驗。構建一體化國家大數據中心治理方略是適應國家現代化發展需要的主動作為,能夠加速國家治理過程中的數據資源配置優化、數據價值紅利釋放,能充分彰顯社會主義道路的制度優勢,以信息化驅動現代化進程。以大數據為核心的信息技術改變了社會治理的發展態勢,從國家層面完成一體化國家大數據中心治理方略的頂層設計,將其納入大數據發展的戰略總體規劃,統籌國內、國際兩大發展維度,能夠充分釋放信息化在促進社會經濟發展中的巨大潛能,保障數據治理的安全價值和社會效益,實現國家治理體系的現代化革新,推進國家治理能力現代化,為早日實現中華民族的偉大復興打下堅實的基礎。(作者：郁明星 孫冰 康霖)
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