近年來，地方政府專項債券作為積極財政政策的重要工具，在穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著專項債用作資本金的政策逐步推進，實踐中也暴露出一些亟待解決的問題，如項目收入分配權(quán)不足導(dǎo)致地方政府缺乏使用動力、支持領(lǐng)域存在政策間競爭、專項債券與市場化融資項目資產(chǎn)難以切割、以及資金使用限制等問題。這些問題不僅影響了專項債資金的使用效率，也制約了其撬動社會資本的潛力。

專項債用作資本金面臨的主要問題

1. 項目收入分配權(quán)不足，地方政府缺乏使用動力

   - 專項債用作資本金的項目主要集中在鐵路、收費公路、民生保障類項目等領(lǐng)域。其中，鐵路和收費公路項目省級以下政府基本沒有收入分配權(quán)，民生保障類項目收益微薄甚至虧損，而收益良好的項目往往已有社會投資或銀行支持，地方政府缺乏申請專項債用作資本金的動力。

2. 支持領(lǐng)域存在政策間競爭

   - 目前專項債支持的領(lǐng)域與其他政策（如特別國債、PPP、REITs）存在重疊，收益良好的項目往往優(yōu)先選擇其他融資方式，導(dǎo)致專項債的使用空間被擠壓，同時一些收益較差但符合領(lǐng)域的項目難以獲得支持。

3. 專項債券與市場化融資項目資產(chǎn)難以切割

   - 財預(yù)〔2017〕89號規(guī)定專項債券形成的資產(chǎn)在存續(xù)期內(nèi)不得抵質(zhì)押，但銀行等金融機構(gòu)出于風(fēng)險防控需要資產(chǎn)作為擔保，導(dǎo)致政府和金融機構(gòu)在資產(chǎn)切割問題上形成僵局。

4. 專項債券資金使用受到限制

   - 專項債券資金使用零散分布在多個文件中，尚未有統(tǒng)一說明，導(dǎo)致項目單位在申請使用資金時更傾向于靈活的非債券資金。

地方政府專項債券資金作資本金的相關(guān)建議

1. 轉(zhuǎn)變使用方式，由債務(wù)撬動向權(quán)益撬動轉(zhuǎn)變

   - 參考中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項目管理辦法，擴大專項債用作資本金的用途范圍，允許專項債作為資本金參與經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，包括國企和民企等企業(yè)法人單位，以提高投資效益并激發(fā)社會投資活力。

2. 擴大專項債用作資本金的用途范圍

   - 2025年專項債券用作資本金的領(lǐng)域已擴大至22個，但不同類型項目銜接上仍存在障礙，需進一步優(yōu)化專項債與PPP項目等的結(jié)合方式。

3. 鼓勵擴大市場化融資參與范圍

   - 制定相關(guān)政策支持保險公司、基金公司、社會保險基金等社會投資者參與專項債項目，提升市場化融資的參與度。

4. 做好項目管理，嚴防新增隱性債務(wù)

   - 2025年專項債券用作項目資本金的比例提高至30%，需強化項目管理，確保“專項債+市場化融資”模式的合規(guī)性，避免新增隱性債務(wù)風(fēng)險。