地方政府專項債券是擴大有效投資的重要工具，為基礎設施建設提供了有力支撐，提升專項債券償還能力有助于維護政府信用和金融穩定。基于政府性基金預算收入、項目經營性收益和債券發行利率三個維度進行分析，發現專項債券償還風險整體可控。但受新冠肺炎疫情和地方財政運行“緊平衡”影響，專項債券本金償付存在再融資債接續壓力，付息規模增長較快，部分項目收益沒有達到預期水平或未能及時歸集。為此，應創新管理機制，暢通專項債券循環投資渠道；優化項目方案，為未來償債奠定基礎；完善再融資專項債發行審批機制；強化項目收益資金歸集管理；壓實主體責任，健全償債保障機制。
一、地方政府專項債券償還現狀
1. 專項債券本金償還期限拉長，靈活性提升
（1）專項債券到期時間向2030年后推移從期限結構上看，在2021年發行的新增專項債券中，10年及以上期限規模占總發行量的比重與2020年基本持平，高達85%。但長期限債券結構初現分化，10年期專項債券占比由33.4%下降至25%，同時20年期專項債券占比由13.5%增加至20.6%。近兩年長期限專項債券規模和占比均較2019年提升明顯，償債壓力也隨之從“十四五”末期向2030年以后推移。由表1可知，2019年發行期限在5~10年的新增專項債券占比80.9%，2020年新增專項債券發行期限主要集中在10~15年，2021年發行期限在10~30年的新增專項債券占比已高達84.7%。
表1 2019~2021年全國新增專項債券發行到期情況
（2）再融資專項債券發行規模顯著提高
2021年全國再融資專項債券發行208期，實際發行規模13385.49億元，較2020年5385. 77億元增長2.5倍，占專項債券的比重也從2020年的13%上升至27. 2% （見表2）。即便是考慮到部分再融資專項債券用于建制縣隱性債務化解和試點地區全域隱性債務清零，2021年再融資專項債券發行規模依然明顯擴大。根據中國債券信息網披露的再融資債券發行文件，不少地方政府調整了原本計劃的償債方式，通過發行再融資債券以減少土地出讓金的還款規模。
表2 再融資專項債券發行額
（3）含提前償還及贖回選擇權的債券規模增加
近年來，一些符合條件的專項債券融入了靈活償還的特殊條款，以滿足債券發行人的提前償還需求。從披露信息上看，專項債券所包含的特殊條款主要有提前還本（即分期還本）和發行人贖回選擇權兩種類型。所謂發行人贖回選擇權，即債券發行人有權根據實際償還能力安排提前還款條款，或在債券存續期第N年選擇贖回，或不行使贖回選擇權，在債券到期日一次性償還本金。如表3所示，2021年共發行含特殊條款債券271支，合計金額5705.85億元，占當年發行新增專項債券規模的16%，較2020年翻一番，且絕大多數為提前還本。
表3 含特殊條款的專項債券發行額
2. 專項債券付息規模增長較快
支付利息的多少取決于債券余額和利率。主流經濟學界普遍認為政府債務長期內趨于穩定的必要條件是其融資利率需要小于GDP增長率。我國地方政府專項債券利率水平大致在3%~4%的區間內，除2020年外，均低于我國GDP增長率。但伴隨著債務余額的不斷擴大，專項債券每年付息支出規模持續增加。2018~2021年專項債券付息規模分別為1860億元、2652億元、3678億元、4738億元，基本上每年增加1000億元左右，專項債券付息規模占當年地方政府基金預算收入的比重分別為2.6%、3.3%、4. 1%、5. 04%，上升速度較為明顯。同時，專項債券付息規模占地方政府債券付息總額的比重也逐年上升，從2018年的37%升至2021年的51%，已經超過了一般債券的付息規模。雖然發行再融資專項債券可以為到期債券本金的償還進行接續，但債券利息則需要基層財政部門使用“真金白銀”償付。
二、提升地方政府專項債券償還能力的對策建議
1. 創新管理機制，暢通專項債券循環投資渠道
隨著專項債券余額規模擴大，還本壓力與付息支出同步變動，償付壓力主要集中在基層財政部門。在宏觀經濟沖擊下政府性基金收入增長空間有限，可由省級政府給予適當支持，減輕市縣的還本付息壓力。同時，鼓勵有條件的領域和項目提前償債，如引導地方政府對土儲專項債等資產升值領域提前結束債權債務關系；通過公募REITs、PPP、特許經營權轉讓等方式將收費公路、停車場等已實現穩定現金流專項債券項目轉讓給專業公共服務運營商，變現資金用于提前償債，形成舊債償還與新增投資的良性互動。
2. 夯實項目方案為債務償還奠定堅實基礎
探索利用財政政策工具和市場化手段，建立使用者付費機制，汲取公益項目產生的外溢性收益。如，環保領域項目帶來了周邊的土地升值，可收取一定比例的土地增值收入用于償債；航道碼頭項目降低了周邊及沿線礦產企業的運輸成本，可將受益主體所支付對價設計為項目收益。在項目收益與融資自平衡測算方案中充分考慮通貨膨脹、人口流動等可能影響未來現金流的因素，合理確定運營成本。為保障項目方案嚴謹務實，建議加快培育高水平的專業咨詢機構，并對虛增、造假項目收益的相關責任方給予嚴厲懲罰。
3. 加強再融資專項債的發行審批機制
加強對再融資債券項目的評估，高度關注再融資專項債券風險敞口擴大。一方面，按照財政部債務風險預警機制的相關要求，尤其是超越“綠區”以上的地區，應嚴格落實再融資債券發行規則，限時壓降超標部分債務；另一方面，對于“綠區”內的地區，可根據該地區債務率與“綠區”上限的空間大小，結合項目后續的運營財務情況以及合規性評估，掛鉤新增債券和再融資債券的分配額度。
4. 完善項目收益資金歸集管理機制
進一步完善項目收益歸集賬戶管理機制，不斷壯大政府性基金預算收入規模，修復專項債券債務率指標。一是建立專項債券償債歸集資金專戶制度，同一建設單位負責多個專項債券項目運營時，要做到項目獨立建賬。二是建立嚴格的項目收益資金使用審批制度，做好分項目記賬工作，待相關專項債券到期后，在歸集資金專戶中實行“多退少補”。三是建立項目收益資金公開報告機制，并通過政府綜合財務報告等載體來強化信息公開。
5. 壓實主體責任，健全償債保障機制
進一步強化各級黨委在預算執行中的主體責任，多組織對市縣政府主要領導的相關培訓，增強風險意識。地方各級財政部門在細化整理政府參與投資項目要素上更加突出項目主管部門及其作用。在編制年度預算時，優先將次年到期的債券本息足額列入，確保專項資金專款專用。(作者：黃亦炫 趙全厚)
