鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要體系化的法律法規(guī)來引領(lǐng)和支撐, 抓緊制定處于基礎(chǔ)地位的《鄉(xiāng)村振興法》是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切要求?！多l(xiāng)村振興法》立法的功能定位應(yīng)該立足于四個方面:推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有力舉措, 保障鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn), 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱, 夯實(shí)涉農(nóng)法律體系的法治基礎(chǔ)。綜合考慮法律規(guī)范體系的本質(zhì)要求、立法內(nèi)容架構(gòu)以及立法時機(jī)選擇三個因素, 《鄉(xiāng)村振興法》宜選擇“指導(dǎo)框架型”立法模式。作為涉農(nóng)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律, 必須注重《鄉(xiāng)村振興法》與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一, 其制定權(quán)限應(yīng)該賦予全國人民大表大會, 其內(nèi)容框架可以分為七章, 分別是總則、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村治理、扶貧濟(jì)困、法律責(zé)任和附則, 其立法過程必須貫徹落實(shí)“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的基本原則。

      實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策。2018年中央一號文件專門就其實(shí)施作了部署, 提出諸多切實(shí)舉措, 特別指出要強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的法治保障, 充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的推動作用。從文件精神來看, 不同層次的立法可以同時推進(jìn), 中央立法層面, 要抓緊研究制定《鄉(xiāng)村振興法》;地方立法層面, 各地可以結(jié)合本地鄉(xiāng)村實(shí)際需要, 制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)、規(guī)章。

      為了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的立法工作, 實(shí)務(wù)界和理論界紛紛展開討論。實(shí)務(wù)部門對涉及鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)的制定與修改進(jìn)行座談, 如中央立法層面, 全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會于2018年6月26日至27日在北京召開座談會, 對制定鄉(xiāng)村振興法進(jìn)行了研討, 并且已經(jīng)啟動了相關(guān)立法程序, 到2020年之前有望正式發(fā)布;地方立法層面, 北京市人大常委會農(nóng)村辦公室于2018年5月3日組織召開涉農(nóng)地方性法規(guī)全面評估暨鄉(xiāng)村振興立法調(diào)研工作座談會。理論研究既有對現(xiàn)行涉農(nóng)法律法規(guī)實(shí)施與修改的討論, 也有對國外鄉(xiāng)村振興立法實(shí)踐的考察, 還有對制定《鄉(xiāng)村振興法》的戰(zhàn)略意義、立法路徑的探究 。

      實(shí)務(wù)部門的調(diào)研和理論界的探討, 取得的共識是鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施需要體系化的法律法規(guī)來引領(lǐng)和支撐, 抓緊制定處于基礎(chǔ)地位的《鄉(xiāng)村振興法》是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切要求。《鄉(xiāng)村振興法》的制定既關(guān)系到體制政策的深度調(diào)整, 也涉及法律體系的自身完善, 還與立法制度與立法技術(shù)密切相關(guān)。從“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的原則出發(fā), 有以下幾個問題亟待厘清:首先, 從供給與需求的角度來分我國涉農(nóng)領(lǐng)域的立法狀況, 立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需要作出立法決策本身就是科學(xué)立法的基本要求。我國已經(jīng)于2011年宣布有中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成, 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域的法律法規(guī)已有百余件, 是否有必要再制定《鄉(xiāng)村振興法》換句話說, 如何明確該法的功能定位。其次, 如何選擇《鄉(xiāng)村振興法》的立法模式, 既要確定該法所涵蓋的內(nèi)容, 也要考慮該法的立法時機(jī), 需要在“全面法典型”和“指導(dǎo)框架型”之間進(jìn)行選擇;再次, 如何確定該法的實(shí)現(xiàn)路徑, 即立法權(quán)限應(yīng)該賦予哪個立法主體, 如何在立法程序中體現(xiàn)民主立法、依法立法的原則等。一部法律的制定涉及的問題很多, 難以全面涉足, 本文僅就《鄉(xiāng)村振興法》的功能定位、模式選擇和實(shí)現(xiàn)路徑作粗淺探討。

一、《鄉(xiāng)村振興法》立法的功能定位

      一國法律體系中各領(lǐng)域的部門法均有其特定的功能, 每一類型部門法中不同層級的法律法規(guī)也有其獨(dú)特的作用。這些法律法規(guī)的特定功能, 要么是宏觀指引的原則規(guī)定, 要么是細(xì)化實(shí)施的具體規(guī)范。囿于時代發(fā)展的客觀需要和立法制度的不斷變遷, 有些領(lǐng)域法律法規(guī)的出臺大體上呈現(xiàn)出“總—分”的態(tài)勢, 即先有基礎(chǔ)性法律, 而后陸續(xù)出臺相關(guān)的法律法規(guī), 如我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律就是如此, 先有基礎(chǔ)性地位的《環(huán)境保護(hù)法》, 后有《環(huán)境噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》等相對具體的法律;另有一些領(lǐng)域法律法規(guī)的出臺則顯示為“分—總”的態(tài)勢, 如1999年我國《合同法》出臺, 結(jié)束了合同法領(lǐng)域“三足鼎立”的局面。當(dāng)然也會有“總—分—總”的情況, 典型的如我國改革開放以來民事領(lǐng)域的法律變遷, 先有綜合性的《民法通則》, 而后有相對具體的《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等, 不久將會產(chǎn)生更為綜合的《民法典》?？偠灾? 法律體系的完善和調(diào)整從根本上來說取決于經(jīng)濟(jì)社會的不斷變遷, 尤其是當(dāng)社會的主要矛盾發(fā)生變化時, 法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整可能更為深刻和迫切。時至當(dāng)下, 中國特色社會主義進(jìn)入新時代, 我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾, 不平衡不充分最直接的體現(xiàn)就是城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異較大, “三農(nóng)”問題亟需下大力氣解決。而解決這些問題, 需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī), 尤其要出臺能夠統(tǒng)攝解決問題的基礎(chǔ)性法律, 基于此, 《鄉(xiāng)村振興法》的制定十分必要。《鄉(xiāng)村振興法》的科學(xué)制定必須明確其功能定位, 功能定位的明確不僅要合理地確定其在法律體系中的地位, 更要體現(xiàn)時代發(fā)展所提出的迫切要求, 以下四個方面尤為重要。

(一) 推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有力舉措

      黨的十九大報告在新時代中國特色社會主義思想和基本方略中明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”, 明確了中國特色社會主義事業(yè)總體布局是“五位一體”、戰(zhàn)略布局是“四個全面”。當(dāng)前及今后一段時期, 全面深化改革中的一個重要任務(wù)就是深化“三農(nóng)”領(lǐng)域的改革, 無論是事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地制度變革、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 還是關(guān)系農(nóng)民生活幸福的醫(yī)療、養(yǎng)老等社保制度完善, 以及村民自治等治理體系的健全, 均處于攻堅(jiān)克難階段。相比較而言, 推進(jìn)農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化, 其中的“法治”遠(yuǎn)比“德治和自治”任務(wù)更為艱巨, 而且提升農(nóng)村治理能力也較城市更為困難。因此, 推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化需要在立法方面推出有力舉措。此外, 從推進(jìn)“五位一體”建設(shè)到實(shí)現(xiàn)“四個全面”目標(biāo)的視角看, 鄉(xiāng)村振興是涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等全方位的振興, 任何一個方面的缺失都不可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興, 而要實(shí)現(xiàn)“五位一體”發(fā)展, 務(wù)必在深化改革、依法治國、小康社會建設(shè)、從嚴(yán)治黨方面協(xié)調(diào)推進(jìn), 而協(xié)調(diào)推進(jìn)需要依靠法治的保障?？v觀現(xiàn)行涉農(nóng)法律體系, 的確缺失一部具有基礎(chǔ)性地位且能夠統(tǒng)攝解決上述問題的基本法律, 《鄉(xiāng)村振興法》可以擔(dān)此重任。

(二) 保障鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)

      基于我國農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展較為滯后的客觀實(shí)際, 黨的十九大報告作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署, 提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。之后的中央一號文件進(jìn)一步明確實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“三步走”的目標(biāo)任務(wù), 特別是到2050年, 鄉(xiāng)村全面振興, 農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)5。具體來講, 要達(dá)到“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟆Ｃ恳粋€目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均需要相關(guān)的立法引領(lǐng)和保障。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺主要指的是農(nóng)業(yè)發(fā)展, 農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本問題是土地問題, 需要深化農(nóng)村土地制度改革, 重點(diǎn)是完善承包地“三權(quán)”分置制度。生態(tài)宜居則需要對有關(guān)林地、草地等制度進(jìn)行改革, 對農(nóng)村環(huán)境整治也要納入法制化軌道。鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效則更需要健全“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”, 如何依法規(guī)范村民自治。如何明確法治與德治的治理范圍?凡此等等問題理應(yīng)在《鄉(xiāng)村振興法》中予以明確體現(xiàn)。盡管上述領(lǐng)域已有相應(yīng)的法律法規(guī), 但相較于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù), 依然處于較為“碎片化”的狀態(tài), 需要有一部能夠發(fā)揮宏觀指引作用的法律, 此乃《鄉(xiāng)村振興法》的重要功能。

(三) 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱

      制度是至關(guān)重要的。人類社會的每一次重大進(jìn)步都源于制度的變革和創(chuàng)新。從新中國成立以來的農(nóng)村發(fā)展歷程來看, 如果沒有改革開放以來農(nóng)村土地制度和生產(chǎn)經(jīng)營方式的變革, 可能溫飽問題也不一定能夠徹底解決。當(dāng)前我國“三農(nóng)”問題的解決, 其根本是推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新, 強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的制度供給。黨的十九大報告中提出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 對承包地和宅基地實(shí)行“三權(quán)”分置制度改革。類似農(nóng)地領(lǐng)域的制度完善至關(guān)重要, 但是, 關(guān)涉鄉(xiāng)村振興的制度變革絕不能局限在農(nóng)地領(lǐng)域, 必須要有更為寬廣的視野, 諸如城鄉(xiāng)規(guī)劃、財(cái)政稅收、黨內(nèi)法規(guī)等領(lǐng)域均需進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊把上述事項(xiàng)確定為鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”?！多l(xiāng)村振興法》很有必要把這些支柱性制度作為其主要內(nèi)容, 不僅能夠有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施, 也與2018年中央一號文件提出的把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化的戰(zhàn)略意圖十分吻合。

(四) 夯實(shí)涉農(nóng)法律體系的法治基礎(chǔ)

      “治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一, 也是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的根本保障。實(shí)現(xiàn)治理有效的基礎(chǔ)是形成一個科學(xué)合理的治理體系, 正因?yàn)槿绱? 黨的十九大報告提出要形成“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?！叭灰惑w”的鄉(xiāng)村治理體系不僅要求自治、法治、德治三者的互通共融, 還要各自形成相對獨(dú)立、較為完整的體系。從國家治理現(xiàn)代化的角度講, 法治的重要性不言而喻, 法治的實(shí)現(xiàn)需要以良好的法律體系為基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施, 需要把行之有效的政策法定化, 也需要把“碎片化”的法律進(jìn)行整合, 更需要一部內(nèi)容全面、能夠發(fā)揮宏觀指引的基礎(chǔ)性法律。從效力位階來說, 僅次于《憲法》, 屬于基本法律, 在涉農(nóng)法律體系中, 處于基礎(chǔ)性地位。在現(xiàn)行法律體系中, 還缺乏這樣一部能夠保障“三農(nóng)”優(yōu)先發(fā)展, 發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的法律, 《鄉(xiāng)村振興法》可以彌補(bǔ)這一缺失。

      綜上所述, 《鄉(xiāng)村振興法》立法, 首先要確定其功能定位, 定位不準(zhǔn), 將難以實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo), 難以發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的引領(lǐng)作用, 難以保障鄉(xiāng)村振興“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 難以夯實(shí)涉農(nóng)法律體系的法治基礎(chǔ)。反過來, 科學(xué)合理的功能定位有助于確定《鄉(xiāng)村振興法》所涵蓋的內(nèi)容, 也有助于明確立法模式和實(shí)現(xiàn)路徑。

二、《鄉(xiāng)村振興法》立法的模式選擇

      唯有良法才能善治。要想制定一部符合時代發(fā)展要求的《鄉(xiāng)村振興法》, 必須要選擇合適的立法模式。所謂立法模式, 指的是制定法律的基本模式, 即享有立法權(quán)的立法主體依照立法程序、采取一定的法體形式所制定法律的樣式。立法模式的內(nèi)涵比較廣泛, 不僅涉及法律的表現(xiàn)形式、立法權(quán)限、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系等諸多內(nèi)容, 還包括價值、形式、制度、體系等宏觀和微觀層面。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn), 立法模式有不同的分類。根據(jù)立法權(quán)的配置體制, 可以將立法模式分為“集權(quán)型立法”和“分權(quán)型立法”;根據(jù)立法的表現(xiàn)形態(tài), 可以將立法模式分為“統(tǒng)一型立法模式”“分散型立法模式”和“滲透型立法模式”;根據(jù)立法主體的不同, 可以將立法模式分為人大立法模式和政府立法模式;根據(jù)立法內(nèi)容, 可以將立法模式分為“詳述型立法模式”和“概括型立法模式”。以上立法模式的劃分是針對整部法律而言的, 有時候立法模式也用來表征某部法律中的具體條款設(shè)計(jì), 如對某些法律概念的界定就有“列舉式”和“概括式”之分。

      從2018年中央一號文件精神以及近期全國人大的相關(guān)立法調(diào)研活動來看, 《鄉(xiāng)村振興法》將確定以法律的形式出現(xiàn), 即全國人大或者全國人大常委會將制定一部統(tǒng)一的基本法律?；诖? 本文所要探討的《鄉(xiāng)村振興法》立法模式問題, 集中在立法內(nèi)容方面, 內(nèi)容的詳略決定著該法的內(nèi)部結(jié)構(gòu), 也關(guān)系到該法與其他相關(guān)法律的相互關(guān)系。究竟是制定一部內(nèi)容全面、詳盡、高度綜合性的“法典型立法”, 還是制定一部內(nèi)容寬泛、粗疏、具有基礎(chǔ)意義的“框架型立法”。需要考慮的因素很多, 既要考慮法律規(guī)范體系的本質(zhì)要求和《鄉(xiāng)村振興法》的內(nèi)容架構(gòu), 還要考慮立法的時機(jī)選擇。

(一) 《鄉(xiāng)村振興法》立法模式的理論選擇

1. 法律規(guī)范體系的本質(zhì)要求

      完備的法律規(guī)范體系是十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》確定的全面依法治國的一個重要目標(biāo)。法律規(guī)范體系的本質(zhì)要求是協(xié)調(diào)統(tǒng)一。協(xié)調(diào)統(tǒng)一意味著任何一部法律法規(guī)在整個法律體系中有其特定的位置, 不與其他法律重復(fù), 更不能產(chǎn)生沖突。我國在改革開放初期, 法律體系很不完善, 社會生活的部分領(lǐng)域尚處于無法可依的狀態(tài), 所制定的法律大都屬于填補(bǔ)空白, 這個時候制定一部法律往往不需要在協(xié)調(diào)統(tǒng)一方面作過多考慮。但是在法律體系日漸完善后, 新出臺法律法規(guī)就需要特別注重整個法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一方面, 部分社會領(lǐng)域出現(xiàn)了更為復(fù)雜的法制需求, 需要制定一些綜合型或基礎(chǔ)性法律, 以發(fā)揮其指導(dǎo)性或兜底性作用, 綜合性法律作為“母法”與其“子法”之間需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一;另一方面, 有些領(lǐng)域的部門法需要進(jìn)一步細(xì)化, 以增強(qiáng)其可操作性和適應(yīng)性, 細(xì)化所形成的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)規(guī)章與其上位法之間不能有沖突, 也不應(yīng)有重復(fù)。

      我國已經(jīng)在2011年就宣告中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成, 涉及“三農(nóng)”問題的法律法規(guī)體系也比較健全。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 我國現(xiàn)行有效的各類涉農(nóng)法律已有26部。此外, 國務(wù)院還制定了近70件農(nóng)業(yè)行政法規(guī)。這些法律、法規(guī)為“依法治農(nóng)”和“依法興農(nóng)”提供了有力法治保障7。但是, “三農(nóng)”問題的解決, 僅僅依據(jù)上述法律法規(guī)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面, 有些行之有效的政策還未能法定化, 未能上升為國家意志, 完全可以在《鄉(xiāng)村振興法》中予以明確;再如多年以來, 國家在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、精準(zhǔn)扶貧、政府投入等方面做了大量工作, 但仍停留在政策層面;此外, 從新中國成立以來農(nóng)村發(fā)展的歷史實(shí)踐來看, 國家政策是造成城鄉(xiāng)差別較大的一個重要原因, 解鈴還需系鈴人, 新時代鄉(xiāng)村振興的一個重要保障就是要明確各級政府的責(zé)任, 尤其市縣一級政府的具體責(zé)任, 這些都需要以法律的形式確定下來。諸如上述內(nèi)容, 在制定《鄉(xiāng)村振興法》時, 需要考慮它在涉農(nóng)法律體系以及整個法律體系中的地位, 以保證法律規(guī)范體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一的本質(zhì)要求。

2.《鄉(xiāng)村振興法》的內(nèi)容架構(gòu)

      如上所述, 本文所探討的《鄉(xiāng)村振興法》立法模式集中在內(nèi)容方面, 所要制定的法律涵蓋的內(nèi)容有哪些?是內(nèi)容全面、詳盡、高度綜合性的“法典型立法”模式, 還是內(nèi)容寬泛、粗疏、具基礎(chǔ)意義的“框架型立法”模式?實(shí)踐表明, “法典型立法”和“框架型立法”各有利弊, 關(guān)鍵是要看立法時機(jī)是否合適, 或者說經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的條件是否成熟。無論如何, 《鄉(xiāng)村振興法》的內(nèi)容必須圍繞特定目標(biāo)來設(shè)置。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“二十字”的總要求以及2018年中央一號文件的具體目標(biāo), 鄉(xiāng)村振興要強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運(yùn)行、保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、治理生態(tài)環(huán)境、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位。上述要求實(shí)際上指明了《鄉(xiāng)村振興法》立法的內(nèi)容架構(gòu)。首先, 鄉(xiāng)村要振興, 產(chǎn)業(yè)興旺是基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)就是農(nóng)業(yè)。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況來看, 鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)要從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型, 轉(zhuǎn)型的主要路徑是大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和旅游觀光農(nóng)業(yè)。要想實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)型, 就需要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 深化農(nóng)村土地制度改革, 完善承包地“三權(quán)”分置制度。上述制度有的已經(jīng)在其他法律中予以規(guī)定, 但仍有進(jìn)一步完善的空間。例如, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位問題, 雖然在《民法總則》中明確了其特別法人的法律資格, 但是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定、登記管理、財(cái)務(wù)管理等方面的法律規(guī)定比較欠缺, 雖然部分省市頒布了一些地方性法規(guī), 但在實(shí)施過程中遇到了不少問題?；诩w經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村振興中的重要作用, 有必要把地方性法規(guī)實(shí)施中的有益做法納入到《鄉(xiāng)村振興法》中, 也就是說, 針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的一些基本問題, 應(yīng)該在該法中予以明確。其次, 生態(tài)宜居是保障。它不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù), 也關(guān)系到鄉(xiāng)村能否實(shí)現(xiàn)全面振興。關(guān)系生態(tài)宜居的法律法規(guī)有很多, 有環(huán)境保護(hù)方面的, 如新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的環(huán)境保護(hù);也有鄉(xiāng)村規(guī)劃方面的, 如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃作出了一些較為原則的規(guī)范。實(shí)踐表明, 這些法律未能很好地促進(jìn)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)村規(guī)劃, 有必要在《鄉(xiāng)村振興法》中予以強(qiáng)調(diào)和調(diào)整。關(guān)于鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效, 我們更多的是依靠政策和行政手段來促進(jìn), 也可以把一些行之有效的政策法定化, 納入到《鄉(xiāng)村振興法》中。特別要強(qiáng)調(diào)的是, 《鄉(xiāng)村振興法》要把各級政府的職責(zé)專門予以明確, 包括財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面。由此可見, 《鄉(xiāng)村振興法》確實(shí)難以就某個具體問題作出明確細(xì)致的規(guī)定, 而是要涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個方面。

3. 立法時機(jī)的選擇

      立法模式的選擇以及立法內(nèi)容的安排與立法時機(jī)有密切關(guān)聯(lián)。簡單來說, 立法時機(jī)就是立法的客觀條件。一般來說, 客觀條件主要包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求度、現(xiàn)行法律的支撐力度以及立法技術(shù)的成熟度。以我國民事領(lǐng)域的立法為例, 改革開放伊始, 當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需要一部規(guī)范民事權(quán)利義務(wù)的法律, 需求度很高, 而當(dāng)時可以遵循的法律法規(guī)很少, 立法技術(shù)也比較落后, 基于此, 20世紀(jì)80年代我國制定了《民法通則》的立法時機(jī)是合適的, 其內(nèi)容安排也比較合理, 要是在那個時候出臺一部全面系統(tǒng)的《民法典》則顯得時機(jī)倉促。同樣道理, 我們今天制定《鄉(xiāng)村振興法》, 立法時機(jī)的判斷尤為重要。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求方面來說, 鄉(xiāng)村振興的確需要一部專門的法律來保障“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 特別是要實(shí)現(xiàn)中央一號文件所提出的第一步目標(biāo), 即到2020年, 鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展, 制度框架和政策體系基本形成, 出臺“一個規(guī)劃、一部條例、一部法律”, 從這一點(diǎn)來說, 制定《鄉(xiāng)村振興法》刻不容緩。從現(xiàn)行法律的支撐力度來看, 基于我國有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成, 鄉(xiāng)村發(fā)展的法律法規(guī)已經(jīng)制定不少, 基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。那么, 《鄉(xiāng)村振興法》對于已經(jīng)在其他法律法規(guī)中有明確規(guī)定的, 就不需要重復(fù)規(guī)定了, 主要圍繞鄉(xiāng)村振興的“二十字”方針以及較為欠缺的政府職責(zé)等方面設(shè)計(jì)立法內(nèi)容。從立法技術(shù)成熟度來說, 雖然我們的立法技術(shù)越來越成熟, 但是在“法典化”方面還需要進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。

      綜上所述, 制定一部“框架型”的《鄉(xiāng)村振興法》可謂正當(dāng)其時。正如有業(yè)內(nèi)專家指出:“鄉(xiāng)村振興是一個變化的過程。鄉(xiāng)村振興法也應(yīng)當(dāng)是一部框架性的法……鄉(xiāng)村振興法不會在短期內(nèi)出臺, 而與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的法律, 如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法、漁業(yè)法、糧食交易的立法保障等會在比較短的時間內(nèi)出臺?！?/span>

(二) 《鄉(xiāng)村振興法》立法模式的現(xiàn)實(shí)選擇

      以上從法律規(guī)范體系的本質(zhì)要求、內(nèi)容架構(gòu)以及立法時機(jī)選擇三方面來確定《鄉(xiāng)村振興法》的立法模式, 舍棄了立法權(quán)限、表現(xiàn)形式等要素, 重點(diǎn)圍繞立法內(nèi)容以及該法與其他法律法規(guī)的相互關(guān)系來確定其立法模式的選擇。概而言之, 是要制定一部高度整合、綜合性的“百科全書式”的法律規(guī)范 (簡稱為“法典全面型”立法) , 還是內(nèi)容不太精細(xì)、查漏補(bǔ)缺、與其他法律協(xié)同發(fā)揮作用的指導(dǎo)框架型法律規(guī)范 (簡稱“指導(dǎo)框架型”立法) 從以上分析可見, 為了盡快發(fā)揮《鄉(xiāng)村振興法》在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的作用, 將多年來行之有效的鄉(xiāng)村發(fā)展政策法制化;為了保持我國涉農(nóng)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;為了和《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (201810—2022年) 》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》協(xié)同發(fā)揮作用, 《鄉(xiāng)村振興法》宜選擇“指導(dǎo)框架型”立法模式, 選擇這樣的立法模式還可以為各地制定相關(guān)的地方性法規(guī)預(yù)留空間。

      眾所周知, 我國地域廣闊, 區(qū)域發(fā)展不平衡, 各地的資源稟賦、地理狀況、人口疏密等差別較大, 很難用一把尺子來衡量鄉(xiāng)村振興的發(fā)展?fàn)顩r, 十分有必要賦予地方一定的立法自主權(quán), 鼓勵設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)等方面制定有利于促進(jìn)本地鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)規(guī)章, 正因?yàn)槿绱? 中央一號文件提出, 各地可以從本地鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際需要出發(fā), 制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

三、《鄉(xiāng)村振興法》立法的實(shí)現(xiàn)路徑

      鄉(xiāng)村振興“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)清晰, 其中, 至關(guān)重要的制度框架和政策體系到2020年要基本形成, 這實(shí)際上給《鄉(xiāng)村振興法》明確了立法時間表?；诹⒎ǔ绦虮旧淼膹?fù)雜性和《鄉(xiāng)村振興法》在涉農(nóng)法律體系中的重要地位, 我們需要盡早明確立法的實(shí)現(xiàn)路徑, 既要求立法機(jī)關(guān)把握好體系協(xié)調(diào)與權(quán)限安排, 也需要全社會關(guān)注其內(nèi)容設(shè)計(jì)和程序遵循。

(一) 體系協(xié)調(diào):國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

      立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是現(xiàn)代法治的基本要求。如前文所述, 我國已經(jīng)在涉農(nóng)領(lǐng)域有很多法律, 絕大多數(shù)部門法中均有關(guān)于“三農(nóng)”問題的規(guī)定, 而今要制定一部處于基礎(chǔ)地位的《鄉(xiāng)村振興法》, 從立法技術(shù)的角度講, 必須保證它和其他法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先, 要保證《鄉(xiāng)村振興法》符合《憲法》的基本精神。憲法作為國家的根本大法, 任何法律都不能和它抵觸, 這是毋庸置疑的。黨的十九大報告指出, 要加強(qiáng)憲法的實(shí)施, 其中很重要的一個方面就是要把憲法的原則性規(guī)定體現(xiàn)在具體的部門法中, 以維護(hù)公民的基本權(quán)利, 也就是所謂的間接實(shí)施?！多l(xiāng)村振興法》應(yīng)該在農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展以及強(qiáng)化政府興農(nóng)職責(zé)方面予以完善和明確。其次, 要保證《鄉(xiāng)村振興法》和其他涉農(nóng)法律相統(tǒng)一。現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)已經(jīng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題作了較為全面的規(guī)定, 如果把近年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗(yàn)寫入《鄉(xiāng)村振興法》, 相應(yīng)地需要對有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改完善。再次, 要保證《鄉(xiāng)村振興法》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)。黨的十九大報告提出要堅(jiān)持“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”, 并且明確把“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。據(jù)悉, 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》也已進(jìn)入起草論證階段。《鄉(xiāng)村振興法》中十分有必要強(qiáng)化各級政府扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的職責(zé), 而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》則應(yīng)該強(qiáng)化黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo), 二者應(yīng)該協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相得益彰。

(二) 權(quán)限安排:全國人大還是全國人大常委會

      眾所周知, 立法權(quán)限的安排在整個立法活動中居于十分重要的地位, 它不僅明確了各層次立法活動的權(quán)限范圍, 為法律規(guī)范體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一奠定基礎(chǔ), 還是貫徹落實(shí)“依法立法、科學(xué)立法、民主立法”這一立法原則的根本保障, 也是提高立法質(zhì)量和效率的有效途徑。我國《立法法》第七條規(guī)定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”, 其中, “全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。由此可見, 制定任何一部法律時, 均需要考慮全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會的權(quán)限分配。單從上述法律規(guī)定來說, 二者的權(quán)限范圍并不明確, 對何謂“基本法律”沒有一個明確的解釋, 具體情況要根據(jù)法律本身的調(diào)整對象、功能價值進(jìn)行確定。那么, 《鄉(xiāng)村振興法》該由誰來制定呢?該法是不是“基本法律”從《立法法》的規(guī)定來看, 《鄉(xiāng)村振興法》并不屬于“刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)”領(lǐng)域, 可以把它歸結(jié)到“其他的基本法律”。之所以把它納入基本法律的范圍, 其根本在于該法的調(diào)整對象和功能價值, 首先, 該法的調(diào)整對象和范圍十分廣泛, 幾乎涵蓋了所有“三農(nóng)問題”, 既有政治方面的縣鄉(xiāng)職責(zé)確定與機(jī)構(gòu)改革問題、農(nóng)村事務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)問題、民族區(qū)域自治問題, 也有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的土地問題、集體經(jīng)濟(jì)問題、環(huán)境保護(hù)問題, 還有文化領(lǐng)域的宗教問題、民間信仰問題, 等等。其次, 該法具有十分重要的功能作用。如上文所述, 要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興, 需要從根本上解決發(fā)展不平衡、不充分的基本矛盾, 解決基本矛盾的著力點(diǎn)在于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下, 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要加強(qiáng)法治, 在涉農(nóng)法律體系中, 還欠缺專門用于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本法律, 一些行之有效的“三農(nóng)”政策還沒有法定化, 此時制定《鄉(xiāng)村振興法》正當(dāng)其時。再次, 該法的影響十分廣泛, 它不僅涉及近6億鄉(xiāng)村人口的切身利益, 還關(guān)系到土地這一事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展與穩(wěn)定的根本問題。因此, 在立法過程中, 要傾聽更多基層群眾的意見和建議, 從代表的廣泛性來說, 全國人民代表大會遠(yuǎn)比全國人民代表大會常務(wù)委員會廣泛?；谝陨蠋c(diǎn)考慮, 《鄉(xiāng)村振興法》應(yīng)該由全國人民代表大會來制定。當(dāng)然, 立法程序中的具體組織工作可以由憲法和法律委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、社會建設(shè)委員會等機(jī)構(gòu)來分別承擔(dān), 合力做好立法工作。

(三) 內(nèi)容框架:基本的章節(jié)安排

      從立法技術(shù)的角度看, 立法內(nèi)容的繁雜程度決定了其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的層次安排。根據(jù)《立法法》第六十一條的規(guī)定, “法律根據(jù)內(nèi)容需要, 可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”, 除了少數(shù)內(nèi)容特別繁雜的法律外, 一般采用“章、節(jié)”體例。那么, 《鄉(xiāng)村振興法》該如何安排其內(nèi)部結(jié)構(gòu)呢?如上文所述, 該法適宜選擇“指導(dǎo)框架型”立法模式, 也就是說, 該法的條文設(shè)計(jì)暫時難以全面細(xì)致, 為了合理安排該法的內(nèi)部結(jié)構(gòu), 該法的內(nèi)容框架應(yīng)該采取“章”的形式, 初步設(shè)想如下:《鄉(xiāng)村振興法》應(yīng)該設(shè)七章, 第一章是總則, 主要明確該法的立法依據(jù)、基本原則、各級政府的職責(zé);第二章是產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 以實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的目標(biāo), 核心是對土地制度、集體經(jīng)濟(jì)等事關(guān)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事項(xiàng)作出規(guī)定, 諸如農(nóng)村集體土地的“三權(quán)分置改革”應(yīng)該在本法中予以明確;第三章是生態(tài)環(huán)境, 核心是鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等, 以滿足“生態(tài)宜居”的要求;第四章是鄉(xiāng)村治理, 重點(diǎn)對村民自治、村規(guī)民約、鄉(xiāng)村宗教活動等作出規(guī)范, 以實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”“治理有效”的目標(biāo);第五章是扶貧濟(jì)困, 可以總結(jié)近幾年黨中央關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的政策舉措, 吸收各地關(guān)于扶貧的地方立法的有益經(jīng)驗(yàn), 以實(shí)現(xiàn)“生活富裕”這一根本目標(biāo);第六章是法律責(zé)任, 任何一部法律, 其法律責(zé)任條款十分重要, 私人主體的法律責(zé)任可以在具體條文設(shè)計(jì)中予以明確, 但是《鄉(xiāng)村振興法》中十分有必要把各級政府、甚至黨委的責(zé)任予以單獨(dú)成編, 力爭把該法與《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來, 以實(shí)現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)銜接。只有在《鄉(xiāng)村振興法》中夯實(shí)了各級黨委和政府的責(zé)任, 才有可能如期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“三步走”的目標(biāo)。第七章是附則, 主要是該法與其他涉農(nóng)法律的關(guān)系以及生效日期等內(nèi)容。至于每一章具體分為幾節(jié), 以至于具體的條、款、項(xiàng), 需要在廣泛征集意見的基礎(chǔ)上予以確定, 限于篇幅, 在此不表。

(四) 程序遵循:貫徹落實(shí)“科學(xué)、民主、依法”的立法原則

      法律是利益的調(diào)節(jié)器, 立法涉及到利益的初始分配, 為了實(shí)現(xiàn)法律公平正義的核心價值, 立法需要貫徹“科學(xué)、民主、依法”的立法原則, 《鄉(xiāng)村振興法》的制定當(dāng)然不能例外?？茖W(xué)立法近年來受到各級立法部門的重視且形式多樣, “第三方立法”在保證立法科學(xué)性上的作用越來越明顯, 在《鄉(xiāng)村振興法》制定過程中, 立法草案完全可以委托研究機(jī)構(gòu)或高校法學(xué)專家分別獨(dú)立起草, 進(jìn)而通過討論甚至爭辯的方式設(shè)計(jì)好整體框架和具體內(nèi)容。此外, 還可以通過“立法前評估”來厘清《鄉(xiāng)村振興法》的關(guān)鍵問題, 立法前評估既能保證科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn), 也是依法立法的體現(xiàn), 立法評估不僅在《立法法》中有原則性規(guī)定, 為了具體落實(shí)這一重要制度, 全國人大常委會辦公廳于2017年專門印發(fā)了《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》的通知 (常辦秘字[2017]238號) , 《鄉(xiāng)村振興法》將會涉及到不少爭議較大的“三農(nóng)”問題, 完全可以引入立法前評估, 也可以通過立法后評估來對現(xiàn)行的相關(guān)法律進(jìn)行評估, 為《鄉(xiāng)村振興法》的制定提供有益經(jīng)驗(yàn)和可靠依據(jù)。民主立法在我國有良好的制度基礎(chǔ), 一是人民代表大會制度, 各級人大代表可以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施及相關(guān)法律的制定廣泛征集群眾意見, 在全國人民代表大會的代表中, 有相當(dāng)一部分代表屬于農(nóng)民, 他們對鄉(xiāng)村的情況非常熟悉, 所提出的相關(guān)建議理應(yīng)予以足夠的重視;二是立法公眾參與, 在信息化條件下, 公眾參與立法的渠道十分暢通, 近年來, 無論是中央立法, 還是地方立法, 均重視吸收公眾意見, 《鄉(xiāng)村振興法》的制定應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)、立法論證會、座談會等形式廣泛征集意見。總而言之, 只有在“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的原則指導(dǎo)下, 切實(shí)采取公眾參與、第三方立法、立法評估等舉措, 才有可能制定出良好的《鄉(xiāng)村振興法》, 才能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

      黨的十九大報告作出了中國特色社會主義進(jìn)入新時代、中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的重大政治論斷。解決這一主要矛盾的重要舉措就是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 該戰(zhàn)略的實(shí)施已經(jīng)明確了時間表和路線圖, 當(dāng)前比較緊要的任務(wù)是制定“一個規(guī)劃、一部條例、一部法律”。一部法律就是《鄉(xiāng)村振興法》, 該法的制定已經(jīng)被全國人大提上議事日程, 實(shí)務(wù)部門通過組織座談會等形式開展前期準(zhǔn)備工作, 但學(xué)界對該法的功能定位、立法模式、實(shí)現(xiàn)路徑等問題仍處于探索階段, 預(yù)計(jì)對于上述問題的解決及具體的條文設(shè)計(jì)將會有不少爭議, 望本文的粗淺探討能夠起到拋磚引玉的作用。