日前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》（下稱《戰(zhàn)略規(guī)劃》）提出，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，鼓勵各地進一步放寬落戶條件，區(qū)分超大城市和特大城市主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。
業(yè)內(nèi)專家分析，實行超、特大城市分區(qū)域制定落戶政策，一方面是鼓勵城鎮(zhèn)化，另一方面是為了避免主城區(qū)人口過度集中引發(fā)的大城市病等問題。同時也指出，要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程，需要解決農(nóng)民進城后的社會保障權(quán)益、農(nóng)村土地權(quán)益等二元社會結(jié)構(gòu)問題。
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路，并不是我國近幾年才提出來的。早在2006年，國務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出，農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是世界各國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的普遍趨勢，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，要求中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件；大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題。
近年來，我國一直在鼓勵有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。2016年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》明確，加大對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口地區(qū)尤其是中西部地區(qū)中小城鎮(zhèn)的支持力度，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。
2016年9月30日，國務(wù)院發(fā)布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》要求，“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個百分點以上。
中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所社會保障研究室主任陳秋霖對界面新聞記者表示，鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化并不矛盾，鄉(xiāng)村振興需要在一定城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上才能更好地實現(xiàn)。
“以前我們的城鎮(zhèn)化不是‘人的城鎮(zhèn)化’，更多的是‘地的城鎮(zhèn)化’，把這個城市發(fā)展得挺大，人在這塊地上工作，但是不屬于這個地方。”陳秋霖說，今后改革的方向就是從“地的城鎮(zhèn)化”變成“人的城鎮(zhèn)化”。
盡管在過去5年，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后的問題依然凸顯。
據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年末全國大陸總?cè)丝?39008萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%。常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率有著16%的差距，意味著仍有2億多的人在城鎮(zhèn)生活，卻沒有城鎮(zhèn)戶口。
中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長牛鳳瑞指出，我國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率存在16%的差距，也被部分人詬病為“半城市化”。差距背后的2億多人口構(gòu)成中更多是新生代農(nóng)民工，這些人在城市里求學(xué)、就業(yè)，卻沒有市民的權(quán)益，體現(xiàn)了中國城市的二元社會結(jié)構(gòu)。
“部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活在城市里，知識文化程度都比較高，一直在城市就業(yè)，和農(nóng)村已沒有太多聯(lián)系，對他們而言，農(nóng)村已回不去，但由于他們沒有正式、公平的市民身份，在城里也不被接納。”牛鳳瑞說，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將大大加快城市化進程。
要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就需要先了解其滯后的原因。牛鳳瑞對界面新聞記者分析，首先是城鄉(xiāng)分割的問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍遷移后，社會保障權(quán)益不能全部隨著戶籍走，這里也有區(qū)域利益的協(xié)調(diào)問題。其次是農(nóng)村土地權(quán)益問題，包括農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)，以及集體收益分配權(quán)。
《戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出，將不斷擴大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，保障符合條件的未落戶農(nóng)民工在流入地平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。包括保障農(nóng)民工隨遷子女以流入地公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，以普惠性幼兒園為主接受學(xué)前教育；完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度；將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)體系，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系等。
在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益問題上，《戰(zhàn)略規(guī)劃》強調(diào)，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。加快戶籍變動與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進城落戶的條件，促使有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心落戶城鎮(zhèn)。
牛鳳瑞說，中央對農(nóng)村土地已確權(quán)登記頒證，如果能把農(nóng)村居民的土地權(quán)益和市民化的權(quán)益進行空間的置換，便可以解決很多問題，如承包地的權(quán)益可以置換城市里的養(yǎng)老社會保障權(quán)益，宅基地的權(quán)益可以置換城市里的住房保障等。
“現(xiàn)在的問題是農(nóng)村的土地權(quán)益與市民化的權(quán)益并不是一一對應(yīng)。如北京市的市民化權(quán)益和甘肅的土地權(quán)益對應(yīng)不上，這里有區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)問題。”牛鳳瑞說。
《戰(zhàn)略規(guī)劃》也提出，區(qū)分超大城市和特大城市主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。實際上，此舉在2016年國務(wù)院頒發(fā)的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中也被提及。
按照2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。
陳秋霖表示，超、特大城市分區(qū)域制定落戶政策的本身有著城鎮(zhèn)化規(guī)劃的含義在里面，引導(dǎo)新的人口落戶到郊區(qū)、新區(qū)，實現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，這個背后考慮了避免城鎮(zhèn)化過程中引發(fā)大城市病和發(fā)展空間變小等問題。
由于超大城市和特大城市的主城區(qū)和郊區(qū)、新區(qū)之間存在資源差距，有人擔(dān)心在部分郊區(qū)和新區(qū)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力不足。陳秋霖稱，主城區(qū)和郊區(qū)之間的資源差距主要在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，但從發(fā)展的角度來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村到城市的郊區(qū)和新區(qū)，本身就是一種改善。
“郊區(qū)和新區(qū)的發(fā)展也是通過人群的聚集逐漸提升的，很多地方的郊區(qū)也會逐漸變成主城區(qū)。公共服務(wù)、生存空間等因素直接影響到城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，這個過程中如何有效地規(guī)劃城市，是未來需要持續(xù)考慮的。”陳秋霖說。
