土地是鄉村旅游發展最基礎和最為重要的生產要素之一，其在旅游發展中的優化配置直接關系到產業發展目標和社會效益。鄉村振興戰略背景下，鄉村旅游發展必須加強旅游用地管理，要以管理為途徑強化旅游產業用地保障、提高農村土地產業用地效率和效益。

 

一、鄉村振興戰略背景下鄉村旅游用地問題歸納

 

        黨的十九大報告指出，實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。這為我國新時期的農村發展指明了戰略方向以及基本遵循。鄉村振興，產業興旺是基礎和關鍵。鄉村旅游是實現鄉村振興、產業興旺的關鍵現代產業，是推進我國城鄉融合發展、實現農業農村現代化的重要抓手。可以預期，由于鄉村旅游具有產業融合度高、產業鏈長、涉及面廣、要素吸納能力強、附加價值大、鄉土文化依賴度高和綜合效益明顯等特征，其在我國鄉村振興中的產業地位和作用將越來越重要。

 

        近年來，在市場需求和政策供給的雙輪驅動下，我國鄉村旅游以超預期的速度和規模發展，產業發展與土地利用的矛盾也越來越緊張，成為阻礙我國新時期鄉村旅游發展的關鍵因素之一。土地是鄉村旅游發展最基礎和最為重要的生產要素之一，其在旅游發展中的優化配置直接關系到產業發展目標和社會效益。一直以來，鄉村旅游就是我國旅游發展用地政策關注的重要領域，伴隨全域旅游戰略和鄉村振興戰略的提出和推進，鄉村旅游發展中的土地問題也將更加凸顯。歸納起來，主要表現在：（1）產業發展規模的增大，使鄉村旅游發展用地供給緊張和不足的問題將繼續存在；（2）工商資本逐利的動機，使鄉村旅游發展大潮中地方政府和企業違法違規用地的現象也將不斷增加；（3）旅游用地的復雜性，使鄉村旅游用地概念界定仍然具有較大難度；（4）旅游業的產業特性，使鄉村旅游用地政策創新探索仍待持續推進。這四個方面將成為我國鄉村旅游發展過程中亟待解決的旅游用地理論、實踐和政策問題，其中旅游用地政策問題是近些年來土地管理和制度改革探索的熱點和難點。

 

二、鄉村振興戰略背景下我國鄉村旅游用地政策背景

 

        國家對旅游用地問題越來越重視，出臺專門的旅游發展用地保障政策文件，地方政府積極響應國家號召，不斷創新探索。國家層面，既有促進旅游發展的政策文件保障旅游用地供給，又有其他部門的發展政策文件支持旅游用地供給。自2009年以來，國務院先后出臺的多個促進旅游業發展的政策意見中都做出了用地保障的政策引導，如《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發〔2009〕41號）首次提出旅游用地供給保障途徑、《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）將“優化土地利用政策”作為單獨的政策條款、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發〔2015〕62號）提出“落實差別化旅游業用地用海用島政策”。2015年11月，原國土資源部、住房和城鄉建設部、原國家旅游局聯合出臺專門的旅游發展用地保障的政策文件——《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（國土資規〔2015〕10號），該文件對旅游業發展用地供給、旅游新業態用地政策、旅游業用地服務監管做出了系統的規定，是我國當前指導旅游業用地政策創新的基礎性文件，該文件還對鄉村旅游用地做出了規范指導。除此之外，在我國新發展理念的引導下，國家的農村發展政策也對鄉村旅游用地進行引導，如2015年國務院辦公廳印發的《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》對社會資本投資觀光和休閑度假旅游的用地置換進行鼓勵。2017年12月，原國土資源部、國家發改委聯合下發的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》鼓勵盤活存量建設用地，支持發展休閑農業、鄉村旅游等農村二、三產業。另外，一些非旅游部門的發展政策文件也在用地方面引導和支持鄉村旅游發展，如2017年5月原農業部辦公廳發布的《農業部辦公廳關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》(農辦加〔2017〕15號)就在用地政策上作出明確規定，要支持有條件的地方通過盤活農村閑置資產資源發展休閑農業和鄉村旅游。由此形成了國家層面多部門協同的旅游用地政策支持態勢。

 

        地方層面，各地方政府也積極響應國家政策號召，不斷地探索改革創新路徑，部分地方取得了較大突破。如成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等旅游業用地綜合改革試點。如浙江湖州探索實施“點狀供地模式”，松陽探索多種組合模式流轉土地的創新供應方式，取得了建設用地供給上的重大突破；安徽省政府辦公廳出臺《支持利用空閑農房發展鄉村旅游的意見》，鼓勵各地利用空閑農房發展鄉村旅游，增加農民財產性收入。

 

        盡管如此，我國旅游業用地在法律和政策中的基礎界定還不明確、地方政策創新力度還不夠、部分政策用語還比較籠統和模糊、政策供給跟不上實踐發展節奏、地方政策可操作性不強，這意味著在新時期仍需深入探索鄉村旅游用地政策問題。

 

三、鄉村振興戰略背景下我國鄉村旅游用地管理對策

 

        在基礎理論研究不夠，政策法規尚不明確的背景下，我國鄉村旅游發展實踐中正面臨著用地性質不清、用地范圍不明、用地供應不足、用地效率不高等普遍問題。因此，鄉村振興戰略背景下鄉村旅游發展必須加強旅游用地管理，要以管理為手段來嚴格農村土地利用法規、整治鄉村旅游用地亂象、緩和鄉村旅游用地供求矛盾、破解鄉村旅游用地政策難題，以管理為途徑強化旅游產業用地保障、提高農村土地產業用地效率和效益。

 

        第一，從用地性質上認識鄉村旅游用地管理的基本特征。旅游用地是我國經濟社會發展進入休閑時代后出現的新型用地類型，目前尚沒有統一明確界定，隨著旅游產業邊界的不斷擴大，產業形態的不斷創新，旅游用地功能復合性、方式多樣性也越發明顯。從用地類型來看，鄉村旅游用地涉及建設用地、農用地和未利用地三大類土地，具有用地類型的廣泛性；從用地屬性來看，既有經營性用地，也有公益性用地，還有半公益性用地，具有用地屬性的全面性；從經營主體來看，既有各級政府，又有集體、個人、市場企業，具有用地主體多樣性；從供地方式來看，旅游用地可以通過國家土地的劃撥、出讓、出租、入股，又可以通過集體土地的承包、租賃、自營等多種方式來供應，具有供地方式的多樣性；從用地功能來看，旅游用地主要是以滿足游客的旅游休閑服務需求為主，具有用地功能的服務性；從用地需求來看，旅游用地要滿足“吃住行游購娛”等基本消費需求和不斷發展的新消費需求，具有用地需求的多樣性；從旅游發展的階段來看，從觀光旅游到休閑度假旅游，鄉村旅游用地也由以生態景觀用地為主逐漸向以旅游建設用地為主轉變，具有用地需求的動態性；從開發形式來看，有鄉村景區、民族村寨、特色小鎮、田園綜合體、農業產業園、度假村、民宿、休閑農莊等多種形式，具有開發方式的多元化。因此，應該從用地性質復雜性上認識鄉村旅游用地管理的基本特征，探索建立鄉村旅游用地的管理系統。

 

        第二，從用地分類上明確鄉村旅游用地管理的邊界范圍。用地分類是清楚把握用地特征、實施有效管理的前提條件。受制于管理體制、產業特性，我國旅游用地分類體系一直沒有建立，這給鄉村旅游發展的旅游用地管理帶來了困難。從我國現有的兩大土地利用分類標準《土地利用現狀分類（GB/T21010-2017）》和《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游發展的用地類型，如一級分類的商服用地中的餐飲用地、旅館用地和娛樂用地，特殊用地中的風景名勝設施用地。雖然2017年原國土資源部對原有的《土地利用現狀分類（GB/T21010-2007）》進行了修訂，以更好地適應社會經濟發展的需要和土地管理實踐，但沒有明確的旅游用地、旅游業用地等專業表述。因此，一方面，需要對我國旅游用地分類體系進行研究，建立適合城鄉旅游發展的旅游業用地基本分類框架。應以新修訂的《土地利用現狀分類（GB/T21010-2017）》為基礎，結合旅游業的服務屬性、產業屬性、生態屬性構建一個涵蓋“旅游生態景觀用地（或旅游資源用地）”“旅游產業經營用地”“旅游服務設施用地”三大主類的旅游發展用地初級分類體系，并逐步完善二級分類和三級分類。分類中既要突出旅游發展中生態環境、自然景觀資源的保護，又要適應旅游產業發展中市場投資對商業用地的需求，還要滿足旅游業發展中的基礎設施用地、公共服務設施用地和管理設施用地的需要。另一方面，可以在已有的土地利用現狀分類體系中植入旅游發展用地的彈性備注，根據旅游發展用地需要，將原有土地利用現狀分類體系中的一二級分類進行歸并，以明確旅游用地邊界范圍，服務鄉村旅游用地管理。

 

        第三，從精準識別和改革創新上保障鄉村旅游用地的有效供給。我國鄉村旅游發展中用地供給緊張或不足已經成為普遍問題，但也存在個別地方和個別項目虛張聲勢、拿而不用、無疾而終的不實需求，無形中加大了供給問題的嚴重性。因此，要從精準識別和改革創新兩個方面來保障鄉村旅游用地的有效供給。

 

        在精準識別方面，要開展鄉村旅游用地需求的基礎調查，建立嚴格的旅游項目用地審查制度和開發經營的跟蹤監管制度，以保證鄉村旅游用地，尤其是建設用地真正落實在鄉村旅游產業發展上，服務農業農村現代化，保障鄉村旅游用地供給的有效性。

 

        在改革創新方面，創新是緩解大眾旅游時代鄉村旅游發展用地矛盾的關鍵途徑。快速城市化和工業化背景下，我國經濟發展的土地資源相當有限，因此，為滿足鄉村旅游業發展的用地需求，增加旅游產業規模，必須改革用地制度、創新供地方式，盤活存量、拓展增量。具體來說：第一，積極支持利用農村的“四荒地”、垃圾場、廢棄地和可開發利用的石漠化土地等開發旅游項目，挖掘未利用地的旅游發展潛力。第二，探索利用農村土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤等土地新政策，優化調整鄉村土地利用結構和空間布局，從結構調整中挖掘旅游用地潛力。逐漸強化農用地的復合利用，開發農業的多種功能，挖掘農用地潛力。第三，探索用地指標的跨村調劑制度、點狀供地模式，從空間轉移和精準對接上挖掘旅游用地潛力。第四，探索引進先進房屋建設技術和土地工程技術，從坡地利用和立體利用中挖掘旅游用地潛力。第五，依托農村土地“三權分置”改革、農村宅基地改革，在合法合規、保障權益前提下，積極引導集體經營性建設用地、農民自家宅基地、承包地等通過租賃、入股、合作、抵押等多種方式參與鄉村旅游發展，從土地流轉和權屬讓渡上挖掘旅游用地潛力。

 

        第四，從用地監管上嚴守鄉村旅游用地管理的原則底線。監管是實現用地目標和保證用地效益的必要手段。從全域旅游深入發展和鄉村振興戰略實施來看，農村土地應該不斷滿足社會資本下鄉支持鄉村旅游產業發展的用地需求。然而，一方面，應該看到農村土地在保障國家糧食安全和生態安全方面的戰略作用、在維護農民生存權益和促進社會公平穩定發展方面的長遠意義，另一方面，更應該警惕工商資本下鄉投資旅游也可能“別有用心”，地方政府急于發展也可能“違規越線”。近年來鄉村旅游發展過程中就出現了不少地方不按審批程序辦事，違規出讓土地；借發展旅游之名，大搞房地產；隨意變更土地用途，破壞生態用地，占用農村耕地，嚴重破壞土地資源，嚴重違背國家旅游用地政策制定初衷，損害國家和集體利益的現象。因此，鄉村旅游用地管理中要始終保持警惕，從供應和利用上嚴格監管，嚴守土地所有權性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。首先，嚴格遵守《土地管理法》《土地管理法實施條例》《關于支持旅游業發展用地政策的意見》等法律法規，嚴格保護耕地資源、生態用地資源，嚴格土地利用用途管制，杜絕一切違法違規行為，增強旅游用地的合法性。其次，實施土地差別化管理，根據用地性質的不同對不同類型的鄉村旅游用地，依法依規實行差別化管理政策，以保障土地用途不變。再次，做好供應監管，規范鄉村旅游發展中的土地供應行為，包括供應方式的合法性、供應價格的合理性、供應程序的合規性。最后，做好利用監管，嚴格按照原屬地類性質監督各類旅游用地的合規利用；嚴禁私自出讓或變相出讓風景名勝區資源及其景區土地；實施價格監管，防止協議供地方式中以低于國家規定所確定的最低價出讓土地；實施產業用地試點年度評估，加強動態監管，引導旅游產業用地的節約集約利用，提高旅游產業用地利用效率。