目前國家級國土空間規(guī)劃尚未出臺，多個省、市已經(jīng)開始啟動國土空間規(guī)劃編制工作，今天就和大家談?wù)勱P(guān)于國土空間規(guī)劃編制的一些認(rèn)識，希望大家能留言一同討論！

      自2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》以來，國土空間規(guī)劃作為一個全新的規(guī)劃名稱一直是相關(guān)主管部門和國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃兩大行業(yè)機(jī)構(gòu)高度關(guān)注并討論的熱點話題。

      2018年8月1日中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知前后，部分省市也陸續(xù)開展了先行先試工作，進(jìn)一步探索國土空間規(guī)劃編制的技術(shù)方法，包括廣西、浙江以及廣州、武漢等。

      尤其近段時間，隨著在閉幕不久的全國兩會上，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。

習(xí)近平參加兩會內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議

      自然資源部部長陸昊也在“部長通道”接受采訪時提到，自然資源部已經(jīng)牽頭起草了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》等文件，尤其提到上述意見已經(jīng)過中央深改委審議通過，將全面啟動實施。這標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系建設(shè)工作將全面實施。

自然資源部部長陸昊接受采訪

      近日來，國內(nèi)各大設(shè)計機(jī)構(gòu)也，包括中規(guī)院業(yè)務(wù)技術(shù)交流中涉及的部分研究成果、深規(guī)院的課題研究成果以及浙江大學(xué)規(guī)劃院的部分研究成果等等。

      本文通過梳理國土空間規(guī)劃提出的背景、當(dāng)前部分省市、行業(yè)機(jī)構(gòu)關(guān)于國土空間規(guī)劃研究的基本思路以及其他學(xué)者的研究觀點，梳理出以下幾個方面認(rèn)識，以期能更精準(zhǔn)的理解國土空間規(guī)劃編制工作。

      Part.1關(guān)于國土空間規(guī)劃的提出及要求

      我國的空間規(guī)劃體系起步較早，土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等都是其典型代表，但國土空間規(guī)劃體系正式緣起于十八大提出的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國土空間格局”。自此到自然資源部“三定”方案發(fā)布，其脈絡(luò)及要求逐步更加清晰。

      由此觀之，國土空間規(guī)劃的要求和目標(biāo)即為發(fā)揮戰(zhàn)略性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、權(quán)威性的作用，健全用途管制，并對各專項規(guī)劃起到指導(dǎo)和約束的作用。

      國土空間規(guī)劃主要要求與目標(biāo)

      其意義主要體現(xiàn)在四個方面：

• 一是系統(tǒng)解決各類空間性規(guī)劃存在的突出問題，提升空間規(guī)劃編制質(zhì)量實施效率。

• 二是理順規(guī)劃關(guān)系，精簡規(guī)劃數(shù)量，健全全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。

• 三是改革創(chuàng)新規(guī)劃體制機(jī)制，更好地發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用，更好服務(wù)于“放管服”改革，降低規(guī)劃領(lǐng)域制度性交易成本。

• 四是落實“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，推進(jìn)數(shù)字化、信息化和智慧化進(jìn)程，推動空間管理創(chuàng)新，提高國土空間治理能力現(xiàn)代化。

      Part.2國土空間規(guī)劃編制的幾個核心點

      通過梳理國內(nèi)部分地區(qū)“多規(guī)合一”的試點成果及當(dāng)前浙江、廣西、廣州、武漢、廈門等省市國土空間規(guī)劃試點編制的情況，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者關(guān)于國土空間規(guī)劃編制的研究探索，以及各大設(shè)計機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成的階段性研究成果，應(yīng)該說在具體的研究和編制內(nèi)容上，有以下幾個基本共識：

• 第一，即對當(dāng)前執(zhí)行的規(guī)劃情況進(jìn)行統(tǒng)一的實施評價，全面掌握現(xiàn)行規(guī)劃存在的突出矛盾和問題。

• 第二，全面開展“雙評價”工作，即資源環(huán)境承載力評價和國土空間適宜性評價兩個方面。

• 第三，進(jìn)一步劃定“三線”工作，明確空間管控重點與機(jī)制。即在前者工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

• 第四，關(guān)于規(guī)劃編制的序列問題。即縱向傳導(dǎo)與橫向傳導(dǎo)同步推進(jìn)。

      1關(guān)于規(guī)劃實施評價

      開展規(guī)劃實施評價的目的主要是掌握現(xiàn)行規(guī)劃的成效和存在的突出問題，作為規(guī)劃調(diào)整的重要依據(jù)。其評估的對象包括主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，其內(nèi)容主要包括但不限于以下四個方面：

• 一是對以城市性質(zhì)與規(guī)模、城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略為主的城市發(fā)展戰(zhàn)略評估；

• 二是對以空間管制、公共服務(wù)體系、市政基礎(chǔ)、生態(tài)、交通體系、歷史文化保護(hù)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為主的用地空間布局評估；

• 三是對規(guī)劃決策機(jī)制體制的評估；

• 四是對以規(guī)劃體系構(gòu)建及管理體系為主的規(guī)劃編制體系評估。

      2關(guān)于開展“雙評價”工作

      開展“雙評價”工作的主要目的就是要掌握資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)的潛力，進(jìn)一步核定城市發(fā)展的底線極限。

      其中資源環(huán)境承載能力評價是國土空間規(guī)劃編制的主要依據(jù)，是對自然資源和生態(tài)環(huán)境本底條件的綜合評價，反映國土空間對承載開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)的承載等級等。

      承載能力越高，意味著越能夠支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，成為未來建設(shè)用地布局的首選區(qū)域；其承載能力越低，則意味著對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承載能力越弱，應(yīng)作為生態(tài)保障，優(yōu)先發(fā)揮保障作用。具體評價內(nèi)容包括土地資源、水資源、環(huán)境資源、生態(tài)資源等構(gòu)成的建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的評價。

      國土空間開發(fā)適宜性評價，是反映國土空間對城鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)承載的適宜程度，主要基于地理信息系統(tǒng)平臺，通過對適宜性（基礎(chǔ)性）指標(biāo)和約束性指標(biāo)以及要素的分析，針對國土開發(fā)過程中的約束和適宜程度，判斷區(qū)域各類國土空間適合進(jìn)行開發(fā)的適宜性等級。

      適宜性（基礎(chǔ)性）指標(biāo)包括但不限于如地形地貌、交通干線影響、區(qū)位優(yōu)勢、人口集聚度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等；約束性指標(biāo)包括但不限于如自然災(zāi)害影響、可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、生態(tài)約束條件、災(zāi)害評價等。

      3關(guān)于開展“三區(qū)三線劃定”工作

      劃定“三區(qū)三線”，是整合相關(guān)空間性規(guī)劃的管控分區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)、促進(jìn)“多規(guī)合一”的重要舉措，是統(tǒng)一各類空間性規(guī)劃用途管控的核心，其劃定基礎(chǔ)是開展資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，全面摸清并分析國土空間本底條件。

      “三區(qū)三線”主要指生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間（亦即建設(shè)空間）和農(nóng)業(yè)空間，以及生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護(hù)線。其中生態(tài)空間主要是針對具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂等各類生態(tài)要素。

      因此，在劃定上，要落實最大程度保護(hù)生態(tài)安全、構(gòu)建生態(tài)屏障的要求。其對應(yīng)的剛性管控線為——生態(tài)保護(hù)紅線，按照生態(tài)環(huán)境部和國家發(fā)展改革委印發(fā)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》，明確生態(tài)保護(hù)紅線主要是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。

      通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)敏感脆弱區(qū)域。其總體管控要求是突出“三個不”，即確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。

      城鎮(zhèn)空間（亦即建設(shè)空間）主要是以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國土空間，主要承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)等功能的地域。其對應(yīng)的管控線即為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是一定時期內(nèi)可以進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間邊界，是一條城鎮(zhèn)空間管控的政策線，需要根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃用地規(guī)模和國土開發(fā)強(qiáng)度控制要求，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性從嚴(yán)劃定。

      在等級序列上，包括省、市、縣三級，通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和非集中建設(shè)區(qū)。其中城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)為規(guī)劃集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域，包括城鎮(zhèn)及各類集中建設(shè)的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。

      農(nóng)業(yè)空間主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國土空間，包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、耕地、園地、畜牧與漁業(yè)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，以及村莊等農(nóng)村生活空間。

      其對應(yīng)的管控線為——永久基本農(nóng)田保護(hù)線，一般經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地須劃為永久基本農(nóng)田保護(hù)線，主要包括蔬菜生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)科研與教學(xué)試驗田，已經(jīng)建成的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，集中度、連片度較高的優(yōu)質(zhì)耕地，相鄰城鎮(zhèn)間、交通干線間綠色隔離帶中的優(yōu)質(zhì)耕地等。

      4關(guān)于規(guī)劃編制序列

      就國土空間規(guī)劃編制的層級而言，目前基本達(dá)成的共識為建立國家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級編制體系，在序列上亦基本為下位遵從上位，形成縱向傳導(dǎo)體系，逐層進(jìn)行編制。

      省級層面下，市與縣級國土空間規(guī)劃可同步編制，一方面能夠縮短規(guī)劃傳導(dǎo)周期，增強(qiáng)規(guī)劃的時效性、針對性。另一方面，市級規(guī)劃能夠有效掌握和合理反映區(qū)縣級政府意圖，提高規(guī)劃科學(xué)性。區(qū)縣級規(guī)劃能夠及時校核、檢驗市級規(guī)劃成果的精準(zhǔn)度和有效性，形成良性互動。同時，需要建立橫向傳導(dǎo)編制體系，即各層級國土空間規(guī)劃需要同步啟動各層級的專項規(guī)劃，進(jìn)而形成完整的規(guī)劃體系，以更好的支撐國土空間規(guī)劃體系。

      Part.3國土空間規(guī)劃編制的幾點認(rèn)識

      國土空間規(guī)劃作為一項承擔(dān)對各專項規(guī)劃指導(dǎo)與約束作用的全新規(guī)劃類型，在編制方面，盡管目前尚未有明確的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，但總體應(yīng)注重以下幾個方面：

• 第一，不論采用何種技術(shù)手段，均應(yīng)研究如何發(fā)揮戰(zhàn)略性、科學(xué)性，起到協(xié)調(diào)性作用的問題。

• 第二，在工作方法上，首先應(yīng)建立底線發(fā)展思維，以開展資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為代表的“雙評價”為基礎(chǔ)。

• 第三，“三線”劃定是未來國土空間管控的主要依據(jù)，因此，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線需要從嚴(yán)劃定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線需要適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，注重剛性與彈性的結(jié)合，適度預(yù)留彈性。

• 第四，在規(guī)劃編制序列上，需要縱向與橫向雙向傳導(dǎo)，同步推進(jìn)。