作為“鄉(xiāng)村振興”國家戰(zhàn)略的重要抓手，田園綜合體于 2017、2018 連續(xù)兩年被寫進中央一號文件。田園綜合體概念的提出，勢必對農(nóng)業(yè)增值增效、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收、農(nóng)村繁榮穩(wěn)定發(fā)揮重要的推動作用，而要發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游等功能，必須建設(shè)配套的商業(yè)和服務(wù)設(shè)施，就必定會涉及農(nóng)村土地問題。 我國實行嚴格的基本農(nóng)田保護和建設(shè)用地管理政策， 二者之間會不會產(chǎn)生矛盾？為此，本文著重梳理田園綜合體相關(guān)土地政策的關(guān)鍵點。
關(guān)鍵點一 田園綜合體用地有哪些紅線？
1. 不得占用基本農(nóng)田
基本農(nóng)田俗稱“吃飯?zhí)?rdquo;、“保命田”，其重要程度不言而喻。對于基本農(nóng)田有“五不準”：不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名， 在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、 建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè);不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍;不準非農(nóng)建設(shè)項目占用基本農(nóng)田(法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目除外)。
2. 不得超越土地利用規(guī)劃
各地區(qū)國土資源部門都會制定土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃會規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地； 此外還會確定土地利用年度計劃，對年度內(nèi)新增建設(shè)用地量，土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。
3. 嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍
以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光等用地須按建設(shè)用地進行管理。以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、 工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、 展銷等用地， 必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進行管理， 而非按農(nóng)用地管理。進行建設(shè)用地進行管理就必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)， 農(nóng)業(yè)設(shè)施興建之前為耕地的， 非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補平衡義務(wù)。
關(guān)鍵點二 田園綜合體用地的五大主要來源
1.農(nóng)村集體建設(shè)用地
指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，主要包括：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地、公共設(shè)施用地、農(nóng)村居民住宅用地。
2.農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地
農(nóng)業(yè)部等部門 《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》 中明確規(guī)定支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂， 閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)， 因此在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)中要充分利用農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地。
3.四荒地
主要包括：依法歸我國農(nóng)民集體使用的“四荒地”，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”。具體指：荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地。
使用期限：“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過 50 年。
4.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤
指什么：指休閑農(nóng)業(yè)項目建設(shè)確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設(shè)用地。轉(zhuǎn)換方式，具體政策通過制定相應(yīng)的法規(guī)來規(guī)范。如：數(shù)量上——異地墾地與當?shù)卣嫉孛娣e之比，可根據(jù)不同情況，分別為 3 倍、4 倍、5 倍。質(zhì)量上——保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣，經(jīng)國家相關(guān)主管部門批準也可跨省區(qū)實施。這應(yīng)該是既保證 18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問題、操作中的管理監(jiān)督問題等。
5.其他方式
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]93 號)提出，對社會資本投資建設(shè)連片面積達到一定規(guī)模的高標準農(nóng)田、 生態(tài)公益林等， 允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。
關(guān)鍵點三 田園綜合體獲取土地的四大主要方式
1.采用土地銀行的方式
在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū)， 可采用“土地銀行”的方式， 實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、 質(zhì)押和融資。 這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)模化獲取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。
2.建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社
有條件的農(nóng)村集體可以建立合作社，農(nóng)戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學(xué)，對加強休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展能力， 保障發(fā)展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。
3.使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地
城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，令大量農(nóng)民進城買房，農(nóng)村房屋閑置，田地疏于管理。實際上，在新農(nóng)村集中居住后，閑置下來的村莊農(nóng)舍、廢棄林園等恰好是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的良好發(fā)展空間。
對這些農(nóng)村集體土地進行指標整理和農(nóng)林復(fù)墾， 并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需求合理配置建設(shè)用地指標，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。
4.土地置換、租賃、入股聯(lián)營等
對經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發(fā)過程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價值，集約化發(fā)展，便于個人或企業(yè)經(jīng)營管理。
關(guān)鍵點四 田園綜合體拿地可能會步入哪些誤區(qū)？
1.無址可選也要選
有時候，土地并不像普通商品，有充分的選擇空間。在選址的過程中，土地往往獨此一家，讓你別無其他選擇。例如，家鄉(xiāng)有限的土地資源，而作為開發(fā)者，又急切的想去做，以至于無址可選的時候也要去選。這種選址方式最終效果不理想，可想而知。
2.有地就先拿下再說
田園綜合體， 許多人對此并沒有深刻的見解， 在沒有做好充分的休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃前，就匆匆決定，先拿下再說，到手之后再去為它量身定做合適的衣服。至于效果很難保障，就存在較大風(fēng)險。
3.跟著感覺走
做農(nóng)業(yè)、 田園類項目不能跟著感覺走，要了解土地如何開發(fā)與利用，還要對未來的發(fā)展有遠見，尤其是目標客戶及將來市場情況的判斷，還要有項目與市場的對接手段。唯有具備這些，才不至于陷入誤區(qū)。
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