開發(fā)區(qū)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的主戰(zhàn)場、推進新型工業(yè)化的主陣地，在推動全國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。本文在分析我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程和發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研判開發(fā)區(qū)面臨的國內(nèi)外形勢和新發(fā)展使命，提出了“十五五”規(guī)劃期間開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展思考及建議。

1 我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程

我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程可歸納為“起步探索、規(guī)模擴張、規(guī)范發(fā)展和動能轉(zhuǎn)換”四大發(fā)展階段。

起步探索階段（1984—1991年）。

1984 年初我國第一批經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)正式設(shè)立在14個沿海港口城市，標志著我國開發(fā)區(qū)實踐的開始。在對外開放和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下，高新區(qū)、保稅區(qū)等也開始設(shè)立并推廣。本階段開發(fā)區(qū)引進的外資企業(yè)主要以勞動資本密集型企業(yè)為主。

規(guī)模擴張階段（1992—2002年）。

1992 年“南方談話”的發(fā)表，推動我國各地的開發(fā)區(qū)數(shù)量快速增長，掀起了對外開放的熱潮。經(jīng)歷了這一階段的“開發(fā)區(qū)熱”后，全國各類開發(fā)區(qū)數(shù)量達到6866家，規(guī)劃面積超過了當(dāng)時全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積[3]。省會城市和部分先發(fā)地區(qū)的開發(fā)區(qū)利用自身優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)邁向集聚發(fā)展。

規(guī)范發(fā)展階段（2003—2013年）。

2003年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》等文件出臺，我國開發(fā)區(qū)進入全面清理整頓時期，國家提出了“促進園區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變”的發(fā)展方針，開發(fā)區(qū)不斷規(guī)范與整改，截至2007年開發(fā)區(qū)數(shù)量調(diào)整到1568家。

動能轉(zhuǎn)換階段（2014年至今）。

2014 年國家出臺經(jīng)開區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見，進一步明確新形勢下開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位，即“帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體”“構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵”“科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)”。本階段開發(fā)區(qū)發(fā)展重心更加趨向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和技術(shù)引進創(chuàng)新，更加重視土地高效合理利用。

2 我國開發(fā)區(qū)發(fā)展模式

黨的十八大以來，我國開發(fā)區(qū)管理模式逐步完善，主要包括以下三種：派出機構(gòu)模式、區(qū)政統(tǒng)籌模式、企業(yè)管理模式[4]。如表1所示。

派出機構(gòu)模式。派出機構(gòu)模式由上級政府設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)（管委會），管委會作為政府的派出機構(gòu)全面負責(zé)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)、社會管理和招商引資等一切活動。開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)部設(shè)立若干機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)班子實行任免制。

區(qū)政統(tǒng)籌模式。區(qū)政統(tǒng)籌模式是開發(fā)區(qū)管委會與所在地政府統(tǒng)籌運作的管理模式[5]。隨著開發(fā)區(qū)功能定位由單一型產(chǎn)業(yè)園區(qū)向復(fù)合型城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，其管理體制也從派出機構(gòu)轉(zhuǎn)向新型行政體制，開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)實現(xiàn)體制并軌。這一模式下開發(fā)區(qū)管委會側(cè)重于開發(fā)建設(shè)，政府側(cè)重于社會管理。

企業(yè)管理模式。企業(yè)管理模式由政府賦予開發(fā)公司權(quán)限，由開發(fā)公司進行基礎(chǔ)建設(shè)、土地開發(fā)、運營管理等活動，并自負盈虧。企業(yè)管理模式的組織架構(gòu)和人事管理按企業(yè)體系執(zhí)行，開發(fā)公司還承擔(dān)部分審批事項的初審權(quán)。

3 準確把握新時代背景與新發(fā)展使命

黨的二十大全面開啟“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”的新時代，我國進入全面建設(shè)實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國新階段。新時代開發(fā)區(qū)面臨著新的發(fā)展形勢，也承載著新的發(fā)展使命。

3.1 新形勢

百年變局加速演進，國際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻，我國開發(fā)區(qū)面臨著國內(nèi)外形勢等多重嚴峻考驗。

全球經(jīng)濟增長放緩，開發(fā)區(qū)需構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制。世界經(jīng)濟持續(xù)低迷，全球總需求增長放緩，對外開放面臨的不確定因素增加[7]。建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，是我國主動作為以開放促改革、促發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。開發(fā)區(qū)要積極探索構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，主動適應(yīng)對外開放新形勢和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新趨勢，更好地融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，不斷提升我國在全球產(chǎn)業(yè)分工中的地位。

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革突飛猛進，為開發(fā)區(qū)促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級注入新動力。全球科技創(chuàng)新進入空前活躍期，應(yīng)用導(dǎo)向、場景驅(qū)動成為科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)創(chuàng)新的新模式。世界科技園區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高端化、創(chuàng)新生態(tài)化、功能融合化、治理專業(yè)化等新特征[8]。全球科技創(chuàng)新格局深度調(diào)整，開發(fā)區(qū)應(yīng)把握躍升發(fā)展機遇，強化原始創(chuàng)新，加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)，成為支撐高水平科技自立自強的第一方陣。

高質(zhì)量發(fā)展深入推進，為開發(fā)區(qū)發(fā)揮全方位引領(lǐng)作用指明新方向。我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，亟需構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。開發(fā)區(qū)作為高質(zhì)量發(fā)展的核心載體和新發(fā)展格局的重要支點，應(yīng)更加聚焦國家戰(zhàn)略需求，強化創(chuàng)新第一動力，推進“五位一體”統(tǒng)籌發(fā)展，全面提升發(fā)展質(zhì)量和效率。

區(qū)域重大戰(zhàn)略加快實施，對開發(fā)區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用提出新需求。京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家區(qū)域重大戰(zhàn)略實施，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實，開發(fā)區(qū)要進一步優(yōu)化總體功能布局，推動整合提升，充分發(fā)揮示范、帶動、輻射作用，打造區(qū)域經(jīng)濟增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平持續(xù)提升。

3.2 新使命

新階段經(jīng)濟發(fā)展與開發(fā)區(qū)息息相關(guān)，在新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中開發(fā)區(qū)要發(fā)揮更大“引領(lǐng)、支撐、示范和帶動”作用。

要發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的引領(lǐng)作用。目前開發(fā)區(qū)在全國各地都是創(chuàng)新資源最聚集和創(chuàng)新水平最高的地區(qū)，尤其國家級高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)，大部分都是當(dāng)?shù)貏?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的主平臺和主陣地，未來國家發(fā)展需要通過對開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系的打造，引領(lǐng)和塑造我國“全面塑造新發(fā)展優(yōu)勢”。 

要發(fā)揮現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的支撐作用。開發(fā)區(qū)是我國主要的實踐場所和承載空間，尤其目前我國以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為標志的現(xiàn)代工業(yè)體系主要集中在開發(fā)區(qū)。這就意味著，新時代需著眼于增進開發(fā)區(qū)的功能和使命，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合，建設(shè)高水平市場體系，有力支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。 

深化改革開放和推動綠色發(fā)展的示范作用。我國各類開發(fā)區(qū)早期建設(shè)目的都是先行探索改革開放發(fā)展道路，“先行先試”既是國家賦予開發(fā)區(qū)的使命，也是開發(fā)區(qū)自身發(fā)展壯大的動力源泉。新時代著眼全面深化改革營造國際化營商環(huán)境，實現(xiàn)更高水平對外開放推動合作交流，以碳達峰碳中和為導(dǎo)向推動綠色集約低碳發(fā)展等方面，開發(fā)區(qū)需繼續(xù)發(fā)揮先鋒作用。

促進區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的帶動作用。當(dāng)前區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)仍然是我國面對的主要矛盾，而促進區(qū)域和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展主要取決于創(chuàng)新資源的共享、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同和地域差異化優(yōu)勢互補，開發(fā)區(qū)在這些方面能充分發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。新時代推動區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展要以開發(fā)區(qū)為小切口，在開發(fā)區(qū)間實現(xiàn)“創(chuàng)新鏈”“產(chǎn)業(yè)鏈”和“供應(yīng)鏈”加速融通，加快城市化發(fā)展進程，推動區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 “十五五”期間我國開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展思考及建議

一是以新質(zhì)生產(chǎn)力為引領(lǐng)，持續(xù)提升創(chuàng)新驅(qū)動能力。新質(zhì)生產(chǎn)力關(guān)鍵是“新”與“質(zhì)”，核心要素是科技創(chuàng)新。“十五五”時期，建議瞄準國際前沿技術(shù)加強攻關(guān)，聚焦“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域，不斷夯實創(chuàng)新基礎(chǔ)和強化創(chuàng)新功能，以“龍頭企業(yè)”“專精特新”“瞪羚企業(yè)”等為重點強化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，針對有條件的開發(fā)區(qū)試點打造世界科技創(chuàng)新高地。

二是以實體經(jīng)濟為支撐，加快實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化”和“產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化”。實體經(jīng)濟是立國之本、強國之基、富民之源?！笆逦濉睍r期，建議加快構(gòu)建以實體經(jīng)濟為支撐的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”為重點發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以打造科技領(lǐng)軍企業(yè)為重點塑造產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，針對有條件的開發(fā)區(qū)要集中資源打造世界級產(chǎn)業(yè)集群。

三是以“主責(zé)主業(yè)”為準則，推動向功能復(fù)合和產(chǎn)城融合的方向發(fā)展。聚焦“主責(zé)主業(yè)”是對國家高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)的基本要求，但新時代新階段要求開發(fā)區(qū)具備多要素構(gòu)成和多功能耦合的復(fù)合形態(tài)，要通過實現(xiàn)產(chǎn)城融合塑造優(yōu)勢創(chuàng)新生態(tài)，通過多功能集成提升自身“主責(zé)主業(yè)”的價值層級?！笆逦濉睍r期，建議一方面向復(fù)合功能園區(qū)轉(zhuǎn)變，在生產(chǎn)制造功能的基礎(chǔ)上融入商務(wù)、物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能；另一方面向城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市的互動發(fā)展，推動成為產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的多功能城市新區(qū)。

四是以深度轉(zhuǎn)型升級為突破，全面推進綠色集約低碳發(fā)展。要牢固樹立新發(fā)展理念，加快推進開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，推動開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新?！笆逦濉睍r期，要強調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，發(fā)展數(shù)字技術(shù)經(jīng)濟范式，全方位建設(shè)數(shù)字化園區(qū)，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、資源要素和營商便利化等各類數(shù)字化平臺建設(shè)，激活園區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。另外，要抓新能源和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力推動綠色技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，著力建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，推動零碳和近零碳園區(qū)持續(xù)落地。

五是以“一帶一路”為方向，分級分類協(xié)同推進更高水平開放?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)是我國在當(dāng)前國際環(huán)境下實行對外開放的重要舉措，為開放型世界經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展提供重要保障?！笆逦濉睍r期，要以高水平開放來全面深化“一帶一路”國際合作，建議開發(fā)區(qū)要分級分類協(xié)同推進開放型世界經(jīng)濟發(fā)展新格局加快形成。國家級高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)要加快建設(shè)科技、人才、國際交流合作平臺，以多元化途徑擴大國際交流合作場景；自由貿(mào)易區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等要堅持“先行先試”，為我國新形勢下探索全球領(lǐng)先貿(mào)易規(guī)則和便利化營商環(huán)境提供新經(jīng)驗；省級開發(fā)區(qū)要加強與國家級開發(fā)區(qū)“創(chuàng)新鏈”“產(chǎn)業(yè)鏈”和“供應(yīng)鏈”的協(xié)同發(fā)展，集中做好“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)”和“城市新區(qū)”建設(shè)，利用自身資源和要素條件形成自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色優(yōu)勢。(作者：楊澤東  劉麗鵑)