全域土地綜合整治是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效抓手。文章在分析全域土地綜合整治對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)上，分析了全域土地綜合整治面臨的問題，從加大全域土地綜合整治項目監(jiān)管力度、堅持農(nóng)民主體地位和以鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向三個方面，提出了全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇。

　　一、全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需

　　實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理， 加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。 全域土地綜合整治對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造有利條件。

　　(一)全域土地綜合整治有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

　　產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)種植效益低、土地碎片化、 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等困難，由于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施等導(dǎo)致靠天吃飯現(xiàn)象，三產(chǎn)融合是推動鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的制約;農(nóng)村宅基地存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一戶多宅、廢棄地等現(xiàn)象，這不符合土地集約原則。 通過實施全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)田耕種條件， 推動農(nóng)田平整和權(quán)屬整合， 形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和三產(chǎn)融合發(fā)展格局。 全域土地綜合整治通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)， 將農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，開展多要素、多目標(biāo)、多模式綜合整治，解決耕地分割細(xì)碎、農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施缺少、產(chǎn)業(yè)用地分散等問題，使農(nóng)田連片、產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地集約精準(zhǔn)配置，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

　　(二)全域土地綜合整治有助于鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展

　　鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興不僅是物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村振興，也是精神文化層面的鄉(xiāng)村振興。 隨著城鎮(zhèn)化的加速，鄉(xiāng)村人才流出農(nóng)村，不少地方的農(nóng)村成為空心村， 優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展面臨困難， 與社會主義先進(jìn)文化不符的現(xiàn)象在農(nóng)村滋生， 鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。全域土地綜合整治注重鄉(xiāng)村的差異性、多樣性，注重傳統(tǒng)文化和建筑的保護(hù)，在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中注重維護(hù)農(nóng)民的主體地位，既重視物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)， 也注重軟件方面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)。 全域土地綜合整治注重全方位發(fā)掘鄉(xiāng)村的個性和特點，盡可能地保留傳統(tǒng)農(nóng)耕文明和民風(fēng)民俗中的積極元素， 挖掘鄉(xiāng)村的生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值，打造農(nóng)事體驗、全域旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展， 在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系， 推動現(xiàn)代工業(yè)文明和傳統(tǒng)鄉(xiāng)風(fēng)文明相融合，豐富傳統(tǒng)的文化形態(tài)。

　　(三)全域土地綜合整治有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系

　　鄉(xiāng)村振興以鄉(xiāng)村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對新時代創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵農(nóng)民和自治組織全程參與，創(chuàng)新項目實施方式，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)—村級實施—農(nóng)民主體—部門指導(dǎo)”模式推進(jìn)，助力村級黨組織積極探索村民自治形式。鄉(xiāng)村基層治理體系現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化，是注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用的現(xiàn)代化，全域土地綜合整治通過系統(tǒng)推動土地綜合整治，注重農(nóng)民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農(nóng)民參與土地整治各項環(huán)節(jié)，從而有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。

　　二、全域土地綜合整治面臨的問題

　　基于全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村振興中的重要作用，國家層面把全域土地綜合整治放在鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略中，各地積極開展全域土地綜合整治試點。 但從實踐看，全域土地綜合整治具體工作中還存在不足，梳理全域土地綜合整治面臨的問題與困境，對于推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

　　(一)項目監(jiān)管不健全

　　農(nóng)村土地整治涉及不同的利益群體，利益驅(qū)使下不可避免存在利益沖突。國土部門盡管發(fā)布規(guī)范性文件強(qiáng)化土地整治監(jiān)測監(jiān)管，但土地整治項目質(zhì)量和資金安全問題并未得到徹底解決， 在投資準(zhǔn)入、宅基地復(fù)墾、規(guī)劃審核、新建設(shè)施質(zhì)量等方面監(jiān)管有待健全。當(dāng)前土地整治項目多采用地方政府主導(dǎo)、公司企業(yè)執(zhí)行的項目模式，以市場化企業(yè)導(dǎo)向推進(jìn)全域土地綜合整治工作，盡管可在一定程度上助力鄉(xiāng)村振興，但市場化和企業(yè)主導(dǎo)的全域土地綜合整治是一把雙刃劍，在土地綜合整治的利益分配、土地綜合整治項目實際效果與農(nóng)民滿意度等方面存在不足。

　　(二)農(nóng)民主體地位有待提高

　　農(nóng)民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農(nóng)民的主體地位。從一些地方的實踐看， 在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業(yè)往往擁有項目運(yùn)作的主導(dǎo)權(quán)，自上而下的項目制推進(jìn)方式雖能保障運(yùn)作效率，卻忽略了農(nóng)民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。 作為分散個體，農(nóng)民參與往往是個體行為，再加之農(nóng)民群體素質(zhì)不高， 沒有足夠的知識參與和權(quán)利行使意識參與全域土地綜合整治， 導(dǎo)致農(nóng)民參與的先天不足和意愿不強(qiáng)，難以在決策過程中發(fā)揮作用，更多情況下流于形式， 對政府決策和項目實施的影響很小。

　　(三)全域土地綜合整治的城市導(dǎo)向

　　在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和城市建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊缺的背景下，全域土地綜合整治呈現(xiàn)一定程度的城市導(dǎo)向，用經(jīng)營城市的理念從事全域土地綜合整治項目建設(shè)， 按城市建設(shè)理念推進(jìn)全域土地綜合整治， 按城市理念修建中看不中用的各類設(shè)施等。在城市導(dǎo)向下，盡可能獲取新增土地指標(biāo)成為全域土地綜合整治的重要目標(biāo)，在此導(dǎo)向下，不少地方實施大規(guī)模拆村運(yùn)動， 農(nóng)民集中安置后就業(yè)和收入仍以農(nóng)業(yè)為主， 項目實施后給農(nóng)村預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)少從而不利于鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展等。

　　三、全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

　　(一)加大全域土地綜合整治項目監(jiān)管力度

　　從具體運(yùn)作看，政府和企業(yè)在農(nóng)村土地整治中占據(jù)主導(dǎo)地位，要以土地綜合整治推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就要加大政府對項目的監(jiān)管力度。農(nóng)村土地整治管理部門應(yīng)向社會公開項目實施過程中的具體流程、資金去向、職責(zé)權(quán)限等事項，主動接受社會和媒體監(jiān)督;在規(guī)劃設(shè)計、投資主體準(zhǔn)入、新增土地指標(biāo)、新社區(qū)建設(shè)等諸多環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管， 建立健全綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺。在日常的項目監(jiān)管中，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行實時的匯總評估， 實現(xiàn)信息資源共享和可追溯管理，做到動態(tài)監(jiān)測。

　　(二)堅持農(nóng)民主體地位

　　農(nóng)民是土地整治的最終受益者，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體。 只有依靠農(nóng)民，為農(nóng)民參與全域土地綜合整治提供有效途徑，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。一是充分發(fā)揮村民的自治作用。 通過在鄉(xiāng)村一級成立理事會和合作社， 鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶參與相關(guān)項目管理決策， 以此來強(qiáng)化農(nóng)戶主體意識。二是在全域土地整治過程中，高度重視當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需求與利益表達(dá)，構(gòu)建平等的合作關(guān)系。 按以人民為中心的發(fā)展理念推進(jìn)全域土地綜合整治， 保障農(nóng)民主體的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，保障農(nóng)民的利益共享， 妥善處理好項目規(guī)劃與農(nóng)戶生產(chǎn)生活實際需求的關(guān)系， 從而保障農(nóng)民在全域土地綜合整治中的主體地位。

　　(三)全域土地綜合整治要以鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向

　　全域土地綜合整治要摒棄城市導(dǎo)向，始終以鄉(xiāng)村振興為根本導(dǎo)向，通過全域土地綜合整治在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面，全方位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。通過全域土地綜合整治充分挖掘鄉(xiāng)村的多種功能，拓展鄉(xiāng)村的多樣化發(fā)展路徑;通過農(nóng)村土地綜合整治實現(xiàn)空間集約高效，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，推動農(nóng)民收入增長， 擴(kuò)大農(nóng)民參與推動治理有效，加大農(nóng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化保護(hù)，用社會主義優(yōu)秀文化規(guī)范落后的文化陋習(xí)。全域土地綜合整治要始終以鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向，全方位助力鄉(xiāng)村振興。(作者：薛金禮 張訓(xùn)赦 陳 盟)