《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(下稱“意見”),作為土地要素市場化改革配置文件，提出多項有關(guān)土地改革方向的具體措施，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)審批權(quán)下放到省級，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等。
《意見》指出，要探索全國性建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，這是此次改革最深刻的一點(diǎn)，是實現(xiàn)全國土地資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略性舉措。
跨區(qū)域指標(biāo)跨區(qū)域交易的提出有一個過程。長期以來，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的障礙。
在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著從耕地缺口、耕地保護(hù)與保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地矛盾。相反，土地資源富集的地區(qū)，如內(nèi)陸地區(qū)、中西部地區(qū)可補(bǔ)充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價值難以實現(xiàn)。
基于此，中國從2017年開始逐步放開耕地占補(bǔ)平衡條件，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、跨省域調(diào)劑試點(diǎn)，探索建立全國性建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)、跨區(qū)域交易的機(jī)制。
近年來，中國逐步探索耕地占補(bǔ)平衡地域由省內(nèi)平衡向國家統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地域，由縣域內(nèi)、省域內(nèi)向跨省域調(diào)劑拓展。
《意見》再次探索建立全國性的建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制，有利于統(tǒng)籌謀劃耕地保護(hù)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;有利于妥善解決耕地保護(hù)與用地保障的用地矛盾;有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金的互補(bǔ)優(yōu)勢，助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。
當(dāng)前各地指標(biāo)交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場化的傾向，需要進(jìn)一步解決以下問題：
一是交易價格實施政府指導(dǎo)價，而非市場經(jīng)濟(jì)定價，這意味著當(dāng)事人無法自主定價，可能會使轉(zhuǎn)讓方與受讓方進(jìn)行溢價犧牲，交易價格被人為固化。固定的交易價格不能真正反映指標(biāo)的市場價值，不利于充分調(diào)動市場主體參與積極性，影響指標(biāo)的有效配置。
此外，指標(biāo)交易本應(yīng)征詢價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的成交原則，但在所有待售指標(biāo)存在差異的前提下，時間優(yōu)先就成為交易的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
二是指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限性。在各地的區(qū)域?qū)嵺`中，只有在政策特許地區(qū)的指標(biāo)才有限地突破了地域限制，可以有條件的跨省流轉(zhuǎn)使用。
比如經(jīng)過國務(wù)院特批的重慶地票，可以在全市范圍流轉(zhuǎn);支持脫貧攻堅的政策目標(biāo)下，特定貧困縣可以開展國家統(tǒng)籌下的指標(biāo)跨省交易，區(qū)域局限性有違“市場化要素”的基本邏輯。對比受限和非受限的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，實踐中還出現(xiàn)了雙軌制指標(biāo)價格差異。
第三是指標(biāo)流轉(zhuǎn)的二級市場目前還不健全。地方大多只重視建立指標(biāo)交易的一級市場，對開發(fā)二級市場持謹(jǐn)慎態(tài)度。二級市場的匱乏也使指標(biāo)轉(zhuǎn)、退出渠道不暢。
第四是耕地占補(bǔ)平衡重數(shù)量、輕質(zhì)量。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤占用的基本上都是從近郊的水澆地，都是良田，而拆舊復(fù)墾復(fù)耕的都是偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地，存在著偏遠(yuǎn)分散、面積小、且撂荒的問題。
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