隨著《鄉(xiāng)村振興促進法》的施行，鄉(xiāng)村振興駛?cè)肓?ldquo;有戰(zhàn)略指引，有規(guī)劃部署，有政策協(xié)調(diào)，有機構(gòu)推進，有法律保障”的快車道。土地整治在促進耕地保護、推動用地節(jié)約、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用，是促進解決“三農(nóng)”問題的有效舉措。立足新的歷史方位，我們要圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求，貫徹新理念，激發(fā)新動能，進一步凸顯土地整治的平臺功能和抓手屬性，在規(guī)范有序發(fā)展的同時，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施。

 

　　落實村莊規(guī)劃部署，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村空間格局

 

　　村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，科學(xué)編制村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的一項基礎(chǔ)性工作。土地整治要圍繞村莊規(guī)劃描繪的發(fā)展藍(lán)圖，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一原則，積極調(diào)整鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)布局，助力優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。其中，農(nóng)用地整治要以保護耕地資源為核心，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，堅決貫徹藏糧于地戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)林牧漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，保質(zhì)保量完成補充耕地任務(wù)，因地制宜改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進落實永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定成果，推進建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，穩(wěn)步增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;農(nóng)村建設(shè)用地整治要瞄準(zhǔn)提升鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地整體利用效率，加強村莊低效用地整理、“空心村”整治和工礦廢棄地復(fù)墾，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地;生態(tài)修復(fù)要堅持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間格局，保護農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，挖掘優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化內(nèi)涵，打造種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)循環(huán)、環(huán)境優(yōu)美的田園生態(tài)系統(tǒng)。

 

　　堅持農(nóng)民主體地位，引導(dǎo)培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

 

　　堅持農(nóng)民主體地位是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五條法定原則之一，也是鄉(xiāng)村振興解決“為了誰”“依靠誰”問題，以及擺正“我是誰”位置的根本答案所在。土地整治在之前十余年的快速發(fā)展中，雖然一直倡導(dǎo)建立包括“以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體”等內(nèi)容的工作機制，但實際推進中并未很好落實。土地整治立項決策、工程建設(shè)、成果利用和運營管護等主體的事實分離，特別是廣大農(nóng)民的參與不足甚至被動接受，導(dǎo)致一些地方由政府及其組成部門部署安排和組織實施的土地整治成效不為多數(shù)農(nóng)民認(rèn)可，地方政府通過實施土地整治以期更好服務(wù)項目所在地農(nóng)民的良好初衷也不能完全成為現(xiàn)實。土地整治要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中繼續(xù)發(fā)揮重要作用，需要真正堅持農(nóng)民主體地位，在涉及土地整治項目“上不上”“上什么”“怎樣建”“怎樣用”等方面，充分尊重農(nóng)民意愿，保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，引導(dǎo)和調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不搞強迫命令，嚴(yán)禁“運動式”整治。在推進土地整治中堅持和強化農(nóng)民主體作用，不僅能夠確保土地整治工作順利開展，而且有助于推動建立農(nóng)村民主決策機制，加速引導(dǎo)和培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，促進建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。

 

　　做好權(quán)屬調(diào)整工作，顯化提升土地資源利用效益

 

　　實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，促進鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。激活農(nóng)村土地資源是解放和發(fā)展鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)力的根本要求，土地整治可在其中扮演重要角色。其中的重中之重，是要做好權(quán)屬調(diào)整工作，在保障土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的同時，促進實現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化。就農(nóng)用地整治而言，要糾正之前過于偏重以配套建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的改善用地條件、忽視以土地權(quán)屬調(diào)整為主要內(nèi)容的優(yōu)化土地關(guān)系的做法，依托基層社會資源，針對農(nóng)民的差異化需求，合理制訂并實施權(quán)屬調(diào)整方案，以“互換并地”“結(jié)對并地”“土地整合”“小塊并大塊”等形式，將零碎田塊調(diào)整成集中連片地塊，破解農(nóng)地細(xì)碎化困局，促進機械化生產(chǎn)與農(nóng)田建設(shè)相適應(yīng)、服務(wù)模式與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)，降低農(nóng)業(yè)投入成本，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。就農(nóng)村建設(shè)用地整治而言，要充分借鑒有關(guān)國家和地區(qū)的土地重劃經(jīng)驗(土地產(chǎn)權(quán)人遵循約定的權(quán)屬調(diào)整和利益轉(zhuǎn)換規(guī)則，在付出或讓渡部分權(quán)益后取得相應(yīng)土地權(quán)利)，合理調(diào)整產(chǎn)權(quán)人利益格局，穩(wěn)妥開展村莊低效用地整理、“空心村”整治和工礦廢棄地復(fù)墾，有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，為完善農(nóng)村新增建設(shè)用地保障機制拓展空間。

 

　　健全激勵政策體系，激活生產(chǎn)要素價值實現(xiàn)機制

 

　　面對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)村振興需要堅持改革創(chuàng)新，加大扶持力度，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。土地整治要借此東風(fēng)，立足鄉(xiāng)村振興大局，圍繞“資金從哪來、成果怎么用、程序怎么優(yōu)(化)、權(quán)益如何保(障)”等關(guān)鍵問題，因地制宜加強激勵政策制度體系設(shè)計，促進土地要素價值實現(xiàn)。既要在統(tǒng)籌新增費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費及生態(tài)保護修復(fù)資金等的同時，按照規(guī)定調(diào)整完善土地使用權(quán)出讓收入使用范圍并優(yōu)先用于土地整治等相關(guān)工作，又要發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用和開發(fā)性金融機構(gòu)投資工具的引領(lǐng)作用，撬動金融和社會資本參與土地整治。同時，在強化監(jiān)管前提下，優(yōu)化、簡化項目實施管理環(huán)節(jié)，引導(dǎo)社會資本特別是鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更多參與和承擔(dān)土地整治，“缺什么補什么”“弱什么強什么”。允許依法依規(guī)對整治區(qū)域內(nèi)土地利用格局進行優(yōu)化，涉及永久基本農(nóng)田的，嚴(yán)格按照規(guī)定進行調(diào)整。經(jīng)土地整治產(chǎn)生的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和新增補充耕地指標(biāo)，主要用于保障本地鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，易地調(diào)劑獲得的收益在扣除成本和投資約定收益外主要用于土地整治等相關(guān)工作。此外，鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤，對從事生態(tài)修復(fù)的社會主體，允許利用一定比例土地進行相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

 

　　創(chuàng)新實施監(jiān)管方式，確保建設(shè)成果長久發(fā)揮效用

 

　　《鄉(xiāng)村振興促進法》首次提出，建立鄉(xiāng)村振興考核評價制度、工作年度報告制度和監(jiān)督檢查制度，切實加大鄉(xiāng)村振興促進工作監(jiān)管力度。作為鄉(xiāng)村振興的重要平臺和抓手，土地整治在構(gòu)建新格局過程中需要創(chuàng)新實施監(jiān)管方式，確保整治成果長久發(fā)揮效用。對于常規(guī)土地整治項目，要健全項目管理制度，加強項目申報、實施、驗收等重點過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)指導(dǎo)，利用國土空間基礎(chǔ)信息平臺“一張圖”、土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感監(jiān)測、無人機航拍監(jiān)測等技術(shù)手段進行全程監(jiān)管。對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資或參與的土地整治項目，要按照“誰實施誰負(fù)責(zé)、誰委托誰把關(guān)”原則，增強服務(wù)意識，強化監(jiān)管職能，確保工程建設(shè)質(zhì)量和土地整治市場健康運行。對于農(nóng)民自建自管的土地整治項目，特別是對實施土地平整、小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套等技術(shù)要求低的簡易工程，要創(chuàng)新監(jiān)管模式，鼓勵由村民委員會或村民小組組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對施工進度和工程質(zhì)量等進行監(jiān)管。對于以試點形式推進的全域土地綜合整治、山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程等，要按照適應(yīng)性管理要求加強監(jiān)測評估和反饋調(diào)整。要充分利用各類媒體，廣泛宣傳土地整治成效，總結(jié)推廣好經(jīng)驗好做法，為激發(fā)土地整治促進鄉(xiāng)村振興新動能營造良好的社會氛圍。（作者：自然資源部國土整治中心 劉新衛(wèi)）