新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《條例》)于2021年9月1日起施行，這是繼2019年8月修訂土地管理法后，我國(guó)土地制度又一次重要的立法行動(dòng)。新土地管理法最主要的制度突破是將以放權(quán)賦能為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，特別是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市寫(xiě)進(jìn)法律以及大幅下放建設(shè)用地審批權(quán)限。
新《條例》細(xì)化了嚴(yán)格土地管理措施，首次從法規(guī)層面提出國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)、規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排、明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體是省級(jí)人民政府以及明確國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度等，體現(xiàn)了從嚴(yán)管理與放權(quán)賦能結(jié)合，既強(qiáng)化土地利用監(jiān)管，又激活土地資源要素。
黨的十八大以來(lái)深化土地制度改革和土地法制建設(shè)的豐富實(shí)踐，反映了國(guó)家土地治理的新理念、新任務(wù)、新要求，各級(jí)政府和廣大市場(chǎng)主體應(yīng)準(zhǔn)確把握。
以公有制為核心的中國(guó)特色土地制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我國(guó)重要的制度和政治優(yōu)勢(shì)。憲法規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制，是深化城鄉(xiāng)土地制度改革不可逾越的制度“紅線”。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化、實(shí)化。
市場(chǎng)配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴(yán)相濟(jì)，是未來(lái)深化土地制度改革的總方向。有的地方建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、閑置低效，既是市場(chǎng)體系不完善、地價(jià)調(diào)節(jié)不充分的結(jié)果，也是用途管制乏力、政府監(jiān)管缺失的表現(xiàn)。新土地管理法和新《條例》的修訂，一方面著力推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，目的是通過(guò)推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置和擴(kuò)大地方用地自主權(quán)，促進(jìn)用地節(jié)約集約，盤(pán)活沉睡的土地資產(chǎn);另一方面著力強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制，目的是規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，維護(hù)土地利用的社會(huì)整體利益。
統(tǒng)籌發(fā)展和安全，必須嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)于一個(gè)14億多人口的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，糧食安全始終是“國(guó)之大者”，耕地保護(hù)始終是土地管理的首要任務(wù)，必須堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)全球氣候變化和我國(guó)生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、筑牢生態(tài)安全屏障體系，成為國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這是新土地管理法和新《條例》進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的時(shí)代背景。
堅(jiān)持平等保護(hù)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)土地制度的改革和調(diào)整，核心是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，重點(diǎn)是在堅(jiān)持土地公有制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)。針對(duì)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不平等問(wèn)題，要在深化城鎮(zhèn)國(guó)有土地“兩權(quán)分離”改革的同時(shí)，著力探索農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
堅(jiān)持處理好農(nóng)民與土地關(guān)系，夯實(shí)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展的基本條件。農(nóng)民與土地結(jié)合得好不好，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保障和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，是衡量改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。
處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不是要放棄政府責(zé)任，退回到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，又是基層社會(huì)組織，有明確的社區(qū)邊界，僅靠產(chǎn)權(quán)交易無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)利益主體間復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的合理調(diào)節(jié)，需要政府給予必要的統(tǒng)籌和引導(dǎo)。
農(nóng)村土地制度改革要在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，著力完善用途管制、市場(chǎng)配置、收益共享、持續(xù)發(fā)展機(jī)制，不斷提升土地治理能力和治理水平。
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