在國土空間規(guī)劃實踐中,產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃專項存在對技術(shù)要求理解不準確的編制誤區(qū)和一些難以清晰界定的技術(shù)困境,主要體現(xiàn)以下幾個方面。

一、產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系易混淆

2018年11月,中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》,明確提出：建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),以空間規(guī)劃為基礎(chǔ),以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐,由國家、省、市、縣各級規(guī)劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。國家發(fā)展規(guī)劃涵蓋經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域,涉及人力、資本、資源、科技等各類要素的合理配置,強調(diào)戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策指導(dǎo)。空間規(guī)劃則側(cè)重于空間資源的合理、高效和可持續(xù)利用,以及空間組織和開發(fā)控制。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為國家發(fā)展規(guī)劃的重要組成,是地方施政的重要抓手,產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃一方面重點落實國家發(fā)展規(guī)劃對國土空間各項開發(fā)保護工作的要求,另一方面對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施起到本底約束、布局引導(dǎo)、用地支撐等作用。然而,在規(guī)劃實際編制過程中,由于產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃在知識體系和內(nèi)在邏輯方面存在交叉重疊、地方政府對產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)劃高度重視、規(guī)劃師主觀能動性較強等客觀因素,產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃常常出現(xiàn)規(guī)劃工作重點錯位、未能將工作重點放在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的空間落位上、部分規(guī)劃形成龐雜的體系、規(guī)劃內(nèi)容求大求全等問題,甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容沖突、規(guī)劃內(nèi)容與部門事權(quán)范疇不匹配導(dǎo)致治理難實施等現(xiàn)象。

二、產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)方式不明確導(dǎo)致實操困境

雖然“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系明確了省級國土空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性,市、縣級國土空間規(guī)劃側(cè)重實施性的總要求,但是從實際操作情況看,省級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)容如何體現(xiàn)協(xié)調(diào)性,市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容如何凸顯實施性的路徑依然不明晰,這與產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容傳導(dǎo)方式不明確有一定關(guān)系。一方面,由于與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的重要剛性管控內(nèi)容(如工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投入、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模、利潤稅收等)和彈性指引內(nèi)容(如產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、方向、行業(yè)、門類、業(yè)態(tài)等)不屬于自然資源部門的事權(quán)范疇,在國土空間規(guī)劃體系中的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容更多只能從自然資源要素投放與管控層面進行上下傳導(dǎo),手段與方法不足。另一方面,產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃并非獨立的規(guī)劃體系,必須通過國土空間規(guī)劃體系進行傳導(dǎo),具體通過國土空間規(guī)劃的哪一部分進行傳導(dǎo)以及如何傳導(dǎo),在實際操作過程中依然比較模糊,難以清晰界定。

三、省級和市、縣級產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃側(cè)重點不同，剛彈尺度難以把握

剛性管控與彈性指引之間的尺度把握一直是產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的難點。由于任何一個產(chǎn)業(yè)都是復(fù)雜的系統(tǒng),對已有的或者未來可能發(fā)生的復(fù)雜聯(lián)系很難進行事先的規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)空間作為支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要載體,除了要面臨產(chǎn)業(yè)的不確定性外,還要面對不同產(chǎn)業(yè)對區(qū)位、規(guī)模、密度等空間要素的不同要求,因此很難非常精準地把握產(chǎn)業(yè)空間需求和規(guī)模需求。同時,自上而下的強約束、指令性空間安排,在實際操作中難以應(yīng)對靈活多變的市場環(huán)境,造成具有潛力的新興產(chǎn)業(yè)空間供給不足、缺乏發(fā)展動力的產(chǎn)業(yè)空間供給過剩等問題。一些學(xué)者認為過度強調(diào)彈性而弱化剛性的規(guī)劃會誘發(fā)市場逐利行為,進而削弱規(guī)劃的執(zhí)行力,因而主張彈性規(guī)劃的彈性并非是無限制的彈性。在省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性以及市、縣級規(guī)劃側(cè)重實施性的總體要求下,如何把握各級規(guī)劃剛性管控與彈性指引尺度差異,是產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的難點之一。(作者：林旻)