關(guān)于山東城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的定位,省發(fā)展與改革委員會(huì)規(guī)劃處處長趙鋒的答案是,山東省新型城鎮(zhèn)化只能算是起步階段。“山東城鎮(zhèn)化水平只相當(dāng)于全國平均水平,為50%左右,排名全國第14位,與山東經(jīng)濟(jì)大省的地位不相稱。并且,我省城鎮(zhèn)人口包含的進(jìn)城務(wù)工人員非常多,這部分人能占到城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的60%。”

橫向比較來看,山東省城鎮(zhèn)化水平和有些沿海省份差距還很大。2012年,江蘇城鎮(zhèn)化率已達(dá)到63%。按照山東省提出的目標(biāo),到2015年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%,2020年才達(dá)到63%。

今天在濟(jì)南召開的“政銀企聯(lián)手支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研討會(huì)”上,與會(huì)專家一致認(rèn)為,差距也是潛力。在當(dāng)下新一輪城鎮(zhèn)化的大潮中,山東如果能在配套制度與模式上走在全國前列,也完全有可能后來居上。這其中,快速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目與資金的有效對(duì)接,尤為重要。

投融資需要新平臺(tái)接續(xù)活力

地方平臺(tái)主導(dǎo)、依托政府信用和債務(wù)增長的融資模式,有一個(gè)最突出的弊端,就是容易導(dǎo)致地方政府債臺(tái)高筑。現(xiàn)在中央已多次出臺(tái)措施限制地方融資平臺(tái)過度擴(kuò)張。國開金融有限責(zé)任公司副總裁左坤認(rèn)為,這種政府主導(dǎo)的投融資模式還易造成城鎮(zhèn)化失去集聚優(yōu)勢(shì)。“地方政府缺乏區(qū)域開發(fā)運(yùn)營市場(chǎng)化團(tuán)隊(duì)和機(jī)制,也缺乏與城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)資源的整合能力,往往就把項(xiàng)目和資金分割執(zhí)行。”這會(huì)導(dǎo)致分散的開發(fā)主體各自為政,區(qū)域發(fā)展的進(jìn)度和品質(zhì)很難得到有效把控。

國家開發(fā)銀行規(guī)劃局副局長胡東升也表示,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要產(chǎn)業(yè)和人口的集聚,應(yīng)按照一定的人口密度,比如1萬人/平方公里的標(biāo)準(zhǔn),調(diào)控城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模,提高土地產(chǎn)出強(qiáng)度和容積率門檻,在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)有效集聚人口。

國開行山東省分行相關(guān)人士告訴記者,去年該行共在全省發(fā)放城建貸款63億元,有力支持了山東推進(jìn)城鎮(zhèn)化。但之前運(yùn)作的項(xiàng)目過于分散,比如說水利項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目、公路項(xiàng)目等都是彼此割裂的,不符合現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化需要的集聚效應(yīng)。

省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院黨委書記郭訓(xùn)成指出,在我省目前的“土地財(cái)政+政府融資平臺(tái)+政策性、商業(yè)性銀行打捆貸款”的組合模式中,在建設(shè)項(xiàng)目的策劃、資金運(yùn)作的創(chuàng)新上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,需要更加市場(chǎng)化運(yùn)作的新平臺(tái)。比如,一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),可以BT、BOT、PPP等融資方式組合一下,政府拿一點(diǎn)、銀行籌一點(diǎn)、企業(yè)出一點(diǎn)；有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目,可以開啟證券化試點(diǎn),把國開行這一中長期融資平臺(tái)的資金實(shí)現(xiàn)最大程度的放大效應(yīng)。

區(qū)域城鎮(zhèn)化

需要推出“打包”服務(wù)

去年4月啟動(dòng)運(yùn)營的北京小城鎮(zhèn)發(fā)展基金,作為國內(nèi)首只專注于小城鎮(zhèn)建設(shè)的股權(quán)投資基金,總規(guī)模100億元,首期25億元,該平臺(tái)涵蓋了北京周邊42個(gè)小城鎮(zhèn)的系統(tǒng)開發(fā)。這是國內(nèi)首次使用設(shè)立股權(quán)基金的方式,解決小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金瓶頸問題。最近,作為上述基金平臺(tái)的發(fā)起方之一,國開金融有限責(zé)任公司正擬與山東高速集團(tuán)合作,建立覆蓋山東的國開城投公司,作用類似于上述城鎮(zhèn)發(fā)展基金。據(jù)了解,這一平臺(tái)的最大好處是,把之前割據(jù)的項(xiàng)目集合起來,探討市場(chǎng)化運(yùn)作模式,資金可直接投入到各具有潛力的小城鎮(zhèn),各級(jí)城市也可成立類似的分平臺(tái),以最大限度撬動(dòng)社會(huì)資源。左坤介紹,相較于傳統(tǒng)的融資平臺(tái),其最主要特征是“封閉運(yùn)行,不予不取”。所謂“封閉運(yùn)行”,就是把政府想開發(fā)的城鎮(zhèn)區(qū)域的投入和產(chǎn)出封閉起來,由這個(gè)市場(chǎng)化平臺(tái)來承擔(dān)所有的投入,并分享所有收益。所謂“不予”,就是作為一個(gè)市場(chǎng)化的投融資平臺(tái),不需要政府進(jìn)行投資擔(dān)保,不是政府債務(wù),不會(huì)成為政府的包袱。而且政府作為股東,可以分享收益。所謂“不取”,就是政府把區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)授給平臺(tái),由其負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)、民生建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,用這種方式實(shí)現(xiàn)政府意圖。

這樣,地方政府不再單純靠土地收入,也不需承擔(dān)區(qū)域開發(fā)的巨額投入。與市場(chǎng)化主體一起,通過對(duì)區(qū)域進(jìn)行事前的編制規(guī)劃、建設(shè),對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目進(jìn)行集中。這種“打包”花錢的方式,最大的好處是把產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域整合起來,這樣整合的好處不言而喻:成本低了,定位清晰了,風(fēng)格統(tǒng)一了。“我們希望和山東各級(jí)政府打造符合新形勢(shì)要求的、市場(chǎng)化運(yùn)作的新平臺(tái),這個(gè)平臺(tái)既不是傳統(tǒng)的政府性融資平臺(tái),也不是完全獨(dú)立的商業(yè)機(jī)構(gòu),而是一個(gè)擁有良好的財(cái)務(wù)基礎(chǔ),服務(wù)于地方城市發(fā)展的綜合性服務(wù)平臺(tái)。”左坤說,光有土地是沒有用的,必須在跟城鎮(zhèn)功能相關(guān)的各細(xì)分領(lǐng)域里,把優(yōu)秀資源、好的模式植進(jìn)去,這樣城鎮(zhèn)才會(huì)有活力。不少金融機(jī)構(gòu)紛紛表示,愿意支持新型城鎮(zhèn)化、參與新平臺(tái)建設(shè)。以國開行山東分行為例,該行今年將繼續(xù)大力支持城鎮(zhèn)化及配套建設(shè),貸款新增占比要高于50%,全年計(jì)劃發(fā)放80至100億元。