探索推進區(qū)域一體化進程的有效模式和方法，是世界各國中央和地方政府謀求發(fā)展、提升競爭力面臨的普遍問題。由于各國的歷史文化、行政結(jié)構(gòu)等不同，政府合作模式也各不相同，從中尋找成功經(jīng)驗與一般規(guī)律，可為推動我國跨區(qū)域治理與政府合作提供借鑒。

　　(一)美國的城市群多主體合作模式

　　美國的城市群發(fā)展模式并不完全一致，但共同點是多主體化。一種是在城市群中建立類似于議會的政府理事會，城市群內(nèi)各城市政府自愿參加，并分別派出同等人數(shù)的代表組成理事會。政府理事會的日常經(jīng)費來源于聯(lián)邦政府和州政府撥款、各城市政府的理事會會費以及企業(yè)和市民的捐助。為保障政府理事會順利運行，聯(lián)邦政府和州政府通常會出臺相應的法律。城市群政府理事會的主要職能包括：制定城市群發(fā)展規(guī)劃，對規(guī)劃實施的過程和結(jié)果進行監(jiān)測、評估，并及時反饋給各成員以便規(guī)劃修訂完善。與單個城市政府相比，理事會在規(guī)劃城市群未來發(fā)展以及內(nèi)部經(jīng)濟和社會事務時，視角更全面更宏觀，可以更加有效地處理城市群內(nèi)部問題。例如，可以組織理事會成員城市簽訂協(xié)議，明確各自權(quán)利義務，減少“搭便車”現(xiàn)象。協(xié)議主要有兩類：一類是城市政府間簽訂關于公共安全、垃圾處理、圖書館等領域的合作協(xié)議，一方付費，另一方提供服務;另一類是城市政府間簽訂分工協(xié)議，共同為城市群內(nèi)提供垃圾處理、污水處理等公共服務。城市群內(nèi)政府間合作的另一種模式是為解決垃圾處理、環(huán)保等特殊問題，成立專門的管理機構(gòu)。比如成立環(huán)境質(zhì)量委員會，通過立法、成立共同基金來解決環(huán)境問題。

　　(二)加拿大的城市群董事會模式

　　加拿大大溫哥華地區(qū)城市群建立了類似于企業(yè)董事會的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)——政府董事會，以有效解決城市群發(fā)展面臨的重要問題。大溫哥華地區(qū)城市群涵蓋溫哥華、素里、列治文等21個市、區(qū)。政府董事會由各城市選舉的代表組成，每屆任期兩年，主要職能包括4個方面：一是負責制定城市群總體發(fā)展規(guī)劃、立法，對城市空間、交通網(wǎng)絡等進行科學規(guī)劃布局，保證城市群內(nèi)資源共享;二是為城市群及各城市提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品;三是開發(fā)建設城市公園、林蔭道等綠色空間，保護城市綠地;四是完善社區(qū)公共服務設施，提高城市群居民生活品質(zhì)。城市群董事會下設執(zhí)行委員會，負責落實董事會通過的各項措施，在明確權(quán)責的基礎上，根據(jù)向各市、區(qū)提供的服務類型收費，并將其用于市政基礎設施建設。可以看出，城市群董事會模式強調(diào)成員城市地位平等、重視成員權(quán)責對等，透明化的決策模式、專業(yè)高效的組織運作等因素保證了大溫哥華地區(qū)城市群董事會的成功運轉(zhuǎn)，從而推動城市群實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)日本的都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)模式

　　日本大都市圈的人口密度遠高于歐美城市，城市政府間合作模式也與之有明顯差異。一是官方組織成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。為完善對大都市圈的規(guī)劃和管理，建立國土審議會，在國土審議會下成立由政府、企業(yè)、高校科研機構(gòu)及工會的代表組成的大都市圈整備部會，負責整個都市圈的發(fā)展規(guī)劃、建設和相關協(xié)調(diào)事宜，同時在國土審議會下設立由產(chǎn)業(yè)界和學術(shù)界專家組成的大都市圈政策工作組，負責大都市圈政策的制定及評估。二是在解決政府間合作問題的過程中特別重視立法保障。自1956年起先后頒布及修訂《首都圈整備法》《近畿圈整備法》和《中部圈整備法》，并出臺相應的配套法律法規(guī)，為大都市圈規(guī)劃、管理提供法律依據(jù)。大都市圈規(guī)劃從整體上權(quán)衡每個成員城市的利益，政策實施力度不區(qū)分城市等級，例如，在交通基礎設施規(guī)劃、城市空間利用、環(huán)境治理、信息共享等方面，無論是中心城市還是衛(wèi)星城都能享受同等政策。三是在政府間合作過程中特別重視民間組織的作用。例如，日本關西地區(qū)成立了非營利性的關西經(jīng)濟聯(lián)合會，成員包括關西地區(qū)的主要企業(yè)、高校科研機構(gòu)和社會團體，負責針對區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展重點事務開展課題研究，提出政策建議;為城市群內(nèi)企業(yè)和政府提供專業(yè)咨詢服務，并積極進行國際交流，尋求合作。相較于政府部門決策機構(gòu)，關西經(jīng)濟聯(lián)合會的主體來源多元化，活動經(jīng)費主要來源于會員單位，能更好地反映出各類市場主體的實際需求，提出更具針對性的意見，從而有效降低政府運行成本。

　　(四)長三角的“三級運作”政府合作模式

　　長三角區(qū)域一體化至今已有37年歷程，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面積累了不少經(jīng)驗，從政府合作看，主要有三方面：一是建立了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層三級運作的區(qū)域合作機制框架。1992年，長三角相關城市政府即自發(fā)建立了城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度，1997年升格為長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，2008年起確立了“主要領導座談會明確任務方向、聯(lián)席會議協(xié)調(diào)推進、聯(lián)席會議辦公室和重點專題組具體落實”的區(qū)域合作機制框架，實行“三級運作”。目前，決策層以三省一市主要領導座談會制度為主體;協(xié)調(diào)層以長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議為主體，2018年又成立長三角區(qū)域合作辦公室作為日常協(xié)調(diào)機構(gòu);執(zhí)行層包括聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組，解決長三角一體化中的具體問題。二是在政府引導下推進構(gòu)建長三角區(qū)域一體化市場。2014年建立長三角區(qū)域市場一體化發(fā)展合作機制，圍繞規(guī)則體系共建、創(chuàng)新模式共推、市場監(jiān)管共治、流通設施互聯(lián)、市場信息互通和信用體系互認6個方面，以項目化形式力圖打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，發(fā)揮中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)的溢出效應，并已取得積極成效。三是探索建立區(qū)域公共治理合作機制。近年來，跨區(qū)域公共治理與政府合作已覆蓋自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和公共安全等領域，三省一市合作建立應急管理協(xié)調(diào)機制，應急管理的“一案三制”(應急預案、應急管理的體制、機制和法制)建設取得明顯成效，跨區(qū)域應急管理協(xié)同發(fā)展水平大幅提升。

　　通過美、加、日3個發(fā)達國家以及長三角城市群進行府際合作與協(xié)同治理的案例，可以看到有4個方面可供借鑒。一是推動制定法律法規(guī)，保證政府間合作各方的權(quán)利與義務，避免合作中的推諉扯皮現(xiàn)象，促進合作項目穩(wěn)定運行。二是構(gòu)建由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層組成的多層次政府合作機制框架，通過政府引導式項目合作推動區(qū)域市場一體化。三是設立專門的專業(yè)化協(xié)調(diào)機構(gòu)，積極運用現(xiàn)代治理技術(shù)、提高組織工作效率，促進資源利用最大化。四是多元主體參與，引入由社團、企業(yè)、專家學者組成的第三方機構(gòu)進行專業(yè)化的評估監(jiān)督，推動合作方案的貫徹落實。(作者：趙崢，李粉 中國社會科學院旅游研究中心)