與其他公共交通方式相比，城市軌道交通具有安全準(zhǔn)點、便捷高效、運量大、公益性強、系統(tǒng)集成度高等特點，是便民惠民的重大民生工程；也是城市發(fā)展中建設(shè)周期較長、工程難點較多、后期補貼較大的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。近日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2018〕52號文發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（簡稱《意見》），回答了在當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)各地各城市如何發(fā)展好城市軌道交通、發(fā)展路徑和模式等核心問題，明確了新時代城市軌道交通的發(fā)展方向。

 

        城軌行業(yè)之所以能夠取得今天的發(fā)展成就，離不開國家在不同發(fā)展時期的政策支持和指導(dǎo)。從規(guī)劃建設(shè)北京地鐵1號線開始，歷經(jīng)數(shù)十載，我國城市軌道交通經(jīng)歷了起步、初期發(fā)展和快速發(fā)展階段。進入新世紀(jì)以來，為規(guī)范行業(yè)管理，2003年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2003〕81號文發(fā)布了《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（簡稱“81號文”），提出“量力而行、有序發(fā)展”的基本原則，對申報發(fā)展城市軌道交通的城市應(yīng)具備的基本條件作出如下規(guī)定：申報發(fā)展地鐵的城市需達(dá)到地方財政一般預(yù)算收入100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值1000億元以上，城區(qū)人口300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時3萬人以上；申報發(fā)展輕軌的城市需達(dá)到地方財政一般預(yù)算收入60億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值600億元以上，城區(qū)人口150萬人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時1萬人以上。

 

        在81號文的指導(dǎo)下，截至2017年底，國家批復(fù)建設(shè)城市軌道交通的城市共計43座，規(guī)劃里程超過9000公里，運營里程達(dá)到4200公里，近年來年度完成投資在3500億元以上。隨著新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市軌道交通在超大、特大城市中的公交骨干作用日益凸顯，2017年全年完成客運量184億人次。裝備制造不斷突破和掌握核心技術(shù)，國產(chǎn)化率顯著提升，目前綜合國產(chǎn)化率達(dá)到70%以上，大部分裝備國產(chǎn)化率達(dá)到或接近100%，在滿足國內(nèi)需求的同時，實現(xiàn)了“走出去”戰(zhàn)略。

 

        81號文規(guī)定的城市軌道交通發(fā)展基本條件主要從需求和可能兩個方面，提出了建設(shè)地鐵和輕軌的兩種指標(biāo)。需求方面考慮城市軌道交通要有客流支持，并形成一定的規(guī)模，從而保證運營效益，主要考察城市人口指標(biāo)和客流指標(biāo)；可行性方面考慮城市經(jīng)濟實力，主要考察國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財政一般預(yù)算收入水平。隨著“放管服”改革深入推進，國家發(fā)展改革委在2015年初發(fā)布了《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號，簡稱“49號文”），對81號文進行了細(xì)化和補充，提出擬建地鐵初期負(fù)荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強度不低于每日每公里0.4萬人次，項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當(dāng)年城市公共財政預(yù)算收入的比例一般不超過5%。

 

        在過去的15年中，81號文指導(dǎo)和保障了行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。隨著中國特色社會主義進入新時代，經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，《意見》根據(jù)不同城市的發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、城市交通情況等對81號文進行修訂，以繼續(xù)規(guī)范和引導(dǎo)城市軌道交通行業(yè)合理、科學(xué)、有序發(fā)展。

 

一、關(guān)于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）

 

        GDP可以在宏觀上反映城市經(jīng)濟發(fā)展水平。因近年城市經(jīng)濟快速發(fā)展和固定資產(chǎn)投資占GDP比例提高，原有指標(biāo)已難以反映城市經(jīng)濟發(fā)展實際。如2005年全國只有23個城市GDP超過1000億元，而2017年據(jù)不完全統(tǒng)計，超過170個城市GDP突破1000億元，前100名城市GDP均在2000億元以上，有14座城市GDP達(dá)到10000億。因此，需要適當(dāng)調(diào)整該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，客觀反映相關(guān)城市經(jīng)濟的發(fā)展水平。《意見》提出申報發(fā)展地鐵的城市GDP達(dá)到3000億元以上，申報發(fā)展輕軌的城市GDP達(dá)到1500億元以上，符合近年來國家經(jīng)濟社會和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。

 

二、關(guān)于地方公共財政預(yù)算收入

 

        目前城市軌道交通主要采用地方政府主導(dǎo)的投資模式，因此地方政府財力是反映城市建設(shè)能力的重要指標(biāo)。2010年，財政部發(fā)布的《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2010〕88號），規(guī)定將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理。而公共財政預(yù)算收入是地方政府可用財力的重要組成部分，能夠較好體現(xiàn)出地方政府的出資能力。81號文發(fā)布15年以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市軌道交通工程造價、原材料等也同步上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出81號文件發(fā)布時的水平，原標(biāo)準(zhǔn)已不能真實反映城市出資能力。

 

        從城市軌道交通建設(shè)經(jīng)驗來看，項目資本金比例達(dá)到40%、地方政府出資建設(shè)資金在地方財政收入的5%以內(nèi)時，不會對地方財政構(gòu)成較大壓力。《意見》提出申報地鐵城市公共預(yù)算收入需達(dá)到300億元以上，申報輕軌城市公共預(yù)算收入需達(dá)到150億元以上，符合現(xiàn)階段城市軌道交通發(fā)展的實際情況。

 

三、關(guān)于客流規(guī)模指標(biāo)

 

        客流量是決定城市軌道交通線路設(shè)計運輸能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果城市軌道交通建設(shè)與沿線發(fā)展不協(xié)調(diào)，線路建成后客流不足，將會直接影響線路的經(jīng)濟和社會效益。因此，需要強化對線路客流的分析和考察，科學(xué)設(shè)定反映客流效益的指標(biāo)。

 

        由于客流預(yù)測方法的誤差，遠(yuǎn)期客流往往較實際情況存在一定的偏差。在49號文中，提出了線路初期客運強度，該指標(biāo)與現(xiàn)狀出行結(jié)構(gòu)和客流的關(guān)聯(lián)較為密切，實際運用中可靠性較高，也能夠比較客觀反映出線路的運營效益，預(yù)測效果準(zhǔn)確性較好。因此將擬建地鐵初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人次寫入《意見》是合理的。

 

        當(dāng)前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。從“十三五”展望2035年，我國城市軌道交通發(fā)展不只是強調(diào)擴大建設(shè)規(guī)模，而要用優(yōu)化、引導(dǎo)的思路在“量”的基礎(chǔ)上盡快把發(fā)展重心轉(zhuǎn)變到提高“質(zhì)”上來。《意見》的頒布實施，將為城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展提供重要保障，促進城市軌道交通更好地滿足市民安全、快捷、舒適的出行需求。