7月13日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國(guó)辦發(fā)[2018]52號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)發(fā)布。同時(shí)，《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國(guó)辦發(fā)[2003]81號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“81號(hào)文”)廢止?！兑庖姟沸抻喠嗽谐鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)基本條件，并新增地方政府債務(wù)、軌道交通企業(yè)債務(wù)、責(zé)任主體等要求，提高人口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算等要求。這些表明，國(guó)家層面將更加重視城市軌道交通要“量力而行，有序發(fā)展”，建設(shè)規(guī)劃審批將更加嚴(yán)格。面對(duì)這一重要信號(hào)，如何正確理解和把握《意見》要求，糾正不合理的建設(shè)思路、加強(qiáng)軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理？我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？我們邀請(qǐng)業(yè)界和學(xué)界專家對(duì)《意見》進(jìn)行深度解讀。

 

趙一新

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市交通研究分院 院長(zhǎng)

 

尊重規(guī)律 有序發(fā)展
 

        近幾年，我國(guó)城市軌道交通取得了快速的發(fā)展，2017年末我國(guó)地鐵和輕軌運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到4200公里，上海、北京、廣州、南京、深圳、成都、重慶、武漢等城市的運(yùn)營(yíng)線路超過200公里。在取得成績(jī)的同時(shí)，軌道交通的規(guī)劃建設(shè)也出現(xiàn)了比較多的問題，部分問題甚至已經(jīng)嚴(yán)重影響城市的健康發(fā)展?！兑庖姟返募皶r(shí)出臺(tái)對(duì)引導(dǎo)我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展將起到十分重要的作用。目前我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中比較突出的問題體現(xiàn)在三個(gè)方面：

 

1）重規(guī)模輕效益

 

        城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程的規(guī)模往往是城市之間最愿意對(duì)比的指標(biāo)，也逐漸成為軌道交通規(guī)劃建設(shè)最重要的指標(biāo)，過分強(qiáng)調(diào)規(guī)模造成了對(duì)其他指標(biāo)的忽視。《意見》明確指出初期地鐵的客流負(fù)荷強(qiáng)度要大于0.7萬人/日公里、輕軌要大于0.4萬人/日公里，強(qiáng)調(diào)對(duì)客流效益的重視。目前，許多城市基于過分追求規(guī)模目標(biāo)的要求，以軌道交通引導(dǎo)城市開發(fā)的名義在城市外圍地區(qū)大量建設(shè)軌道交通，實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)運(yùn)營(yíng)里程快速增長(zhǎng)的目的，帶來的后果就是客流效益低下，難以發(fā)揮軌道交通承擔(dān)城市大運(yùn)量公交客流的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年末全國(guó)城市軌道交通平均客運(yùn)強(qiáng)度為0.81萬人/日公里，同比下降2.4%。及時(shí)糾正不合理的軌道交通建設(shè)思路是維持軌道交通和城市健康發(fā)展的重要保障。

 

2）重投資輕需求

 

        城市軌道交通建設(shè)巨大的投資使其不僅是解決城市交通問題的重要手段，也成為通過投資拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，甚至有時(shí)候推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用超過了解決交通問題的作用?！兑庖姟反蠓忍岣叱鞘薪ㄔO(shè)軌道交通的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求，是從全面控制金融風(fēng)險(xiǎn)的角度有針對(duì)性提出的。2017年包頭地鐵被叫停事件已經(jīng)顯示出中央對(duì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，但是有些城市依然不顧自身財(cái)力的可承受性，大規(guī)模、非理性地推動(dòng)城市軌道交通的建設(shè)，例如某城市在既有運(yùn)營(yíng)里程僅有200多公里的情況下，制定了到2022年軌道交通規(guī)模突破800公里的計(jì)劃，如按計(jì)劃實(shí)施，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)、客流低效的線路對(duì)于城市的發(fā)展而言無疑是災(zāi)難性的。

 

3）重建設(shè)輕規(guī)劃

 

        我國(guó)城市軌道交通線路的建設(shè)偏離客流走廊的現(xiàn)象普遍存在，過分強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)的方便性和可行性，忽略軌道交通線路與城市功能的結(jié)合、客流效益的發(fā)揮，影響了線路的合理性，也是造成部分軌道交通線路客流強(qiáng)度低的主要原因。合理的線網(wǎng)布局應(yīng)該在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段解決，但是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的編制卻越來越不受重視。規(guī)劃編制流于形式，以工程建設(shè)為導(dǎo)向的規(guī)劃編制缺乏與城市未來發(fā)展的結(jié)合，對(duì)客流需求缺乏有效的支撐，致使在軌道交通建設(shè)階段發(fā)現(xiàn)很多沒有在規(guī)劃階段解決的問題，對(duì)城市的發(fā)展造成了不可挽回的損失。

 

        以急功近利的方式建設(shè)百年大計(jì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施確實(shí)存在巨大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，希望借助《意見》的出臺(tái)，及時(shí)糾正我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中存在的諸多問題，在遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市軌道交通的有序發(fā)展。

 

楊濤

南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司 董事長(zhǎng)

 

因市制宜、精準(zhǔn)評(píng)估、科學(xué)決策

引導(dǎo)城市軌道交通有序健康發(fā)展
 

        《意見》是在黨中央、國(guó)務(wù)院部署堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，為防止各地因城市軌道交通不合理、不科學(xué)建設(shè)而引起政府重大債務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序發(fā)展提出的明確指導(dǎo)意見，是十分及時(shí)、必要的。審批機(jī)關(guān)、各城市政府以及從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)對(duì)《意見》正確理解、正確把握、正確貫徹。

 

1）面向高質(zhì)量發(fā)展要求，中國(guó)大城市總體上仍需要積極推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)

 

        基于我國(guó)人多地少、資源環(huán)境壓力巨大的基本國(guó)情，要實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展公共交通，以公共交通引導(dǎo)城市緊湊集約發(fā)展，引導(dǎo)公眾低碳綠色出行，是我國(guó)大城市健康可持續(xù)發(fā)展堅(jiān)定不移的核心戰(zhàn)略?！兑庖姟烽_宗明義，再次明確了“城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干”；肯定了“我國(guó)城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用”。我國(guó)當(dāng)前和未來較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍處在城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展進(jìn)程中。由于我國(guó)大城市普遍高密度集聚、高強(qiáng)度開發(fā)，小汽車(包括私家車、網(wǎng)約出租車、巡游出租車)的低成本超高速增長(zhǎng)、低成本高頻次使用，公共交通的供給能力不足、服務(wù)水平偏低，導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染正在全國(guó)性蔓延，對(duì)我國(guó)大城市高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和威脅！相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)大城市軌道交通建設(shè)起步很晚，差距巨大；相對(duì)于勢(shì)不可擋的小汽車高增長(zhǎng)和城市交通高擁堵、高污染危局，總體判斷我國(guó)大城市軌道交通建設(shè)不是多了，而是少了；不是快了，而是慢了。為此，中國(guó)大城市仍需要積極推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)。

 

2）軌道交通發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)防范既要足夠的財(cái)政實(shí)力保障，更呼喚有力的土地政策支持

 

        目前個(gè)別城市軌道交通建設(shè)的確存在倉(cāng)促上馬、急于求成、過度超前，以至投資需求過大、公共財(cái)政壓力過重、財(cái)務(wù)杠桿率過高，形成了較為嚴(yán)重的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于2003年國(guó)務(wù)院“81號(hào)文”，《意見》較大幅度提高了城市軌道交通項(xiàng)目申報(bào)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財(cái)政實(shí)力門檻。從我國(guó)10多年來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展情況和提高城市政府財(cái)力對(duì)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)軌道交通的支撐支持力度，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)看，這是必要的，體現(xiàn)了城市軌道交通“量力而行、有序建設(shè)”的方針和原則。另一方面，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯”，國(guó)際上單單依賴政府公共財(cái)政投入與補(bǔ)貼和軌道交通票款收益能夠維持城市軌道交通建設(shè)與營(yíng)運(yùn)財(cái)務(wù)平衡的幾乎是沒有的。我國(guó)香港長(zhǎng)期堅(jiān)持將軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與沿線土地、房地產(chǎn)開發(fā)以及后期物業(yè)營(yíng)運(yùn)捆綁起來，形成軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)自我造血機(jī)制，才保持了軌道公司長(zhǎng)期財(cái)務(wù)平衡盈余與可持續(xù)發(fā)展。日本的私鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)與土地開發(fā)的捆綁也有類似成功經(jīng)驗(yàn)。必須指出，單單靠提高城市軌道交通建設(shè)審批的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政實(shí)力門檻并不能真正解除城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)壓力和風(fēng)險(xiǎn)！軌道交通是城市最重要的公共資源。實(shí)現(xiàn)城市軌道交通健康、可持續(xù)發(fā)展的真正出路在于按照黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》的精神，借鑒香港的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快擬定出臺(tái)支持城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展的土地儲(chǔ)備與開發(fā)政策：強(qiáng)化政府對(duì)軌道交通沿線和車站周邊地區(qū)的土地儲(chǔ)備控制，允許并保障這些土地開發(fā)及后續(xù)物業(yè)運(yùn)營(yíng)與軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)捆綁開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，同時(shí)更好地促進(jìn)城市土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮軌道交通對(duì)城市緊湊、高效、精明增長(zhǎng)和城市交通低碳高效發(fā)展的支撐引導(dǎo)作用。

 

3）城市軌道交通評(píng)估審批既要嚴(yán)格規(guī)范，也要因市制宜、精準(zhǔn)評(píng)判

 

        《意見》對(duì)城市軌道交通建設(shè)申報(bào)條件中不僅明確了經(jīng)濟(jì)和財(cái)政指標(biāo)門檻，同時(shí)，也分別明確了市區(qū)常住人口、初期和遠(yuǎn)期客運(yùn)規(guī)模、強(qiáng)度的條件。這也體現(xiàn)了“量力而行、有序建設(shè)”和“因地制宜，經(jīng)濟(jì)適用”的方針和原則。在具體審批執(zhí)行過程中，要準(zhǔn)確把握好嚴(yán)肅性、規(guī)范性與相對(duì)性、適宜性的平衡。首先，各申報(bào)城市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與財(cái)政實(shí)力相差較大，相對(duì)應(yīng)的老百姓消費(fèi)水平、機(jī)動(dòng)化程度差別也較大；其次，《意見》相對(duì)于“81號(hào)文”，將“城區(qū)人口”改為了“市區(qū)人口”，隱含考慮了城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、成長(zhǎng)性；第三，即使相同量級(jí)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政水平和人口規(guī)模，由于城市形態(tài)、功能布局、地理氣候等不同，城市客流走廊的集聚度存在較大差異。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是，以前瞻、科學(xué)的規(guī)劃研究為基礎(chǔ)，以城市財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理能力為條件，與城市發(fā)展水平和交通發(fā)展需求相適應(yīng)，重點(diǎn)考察城市軌道交通的初期和遠(yuǎn)期客運(yùn)規(guī)模、強(qiáng)度是否達(dá)到建設(shè)地鐵、輕軌或市郊鐵路等其他軌道交通方式的基本條件，因市制宜、精準(zhǔn)評(píng)判；避免用少數(shù)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政或人口指標(biāo)簡(jiǎn)單“一刀切”做出判斷。

 

4）立足構(gòu)建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質(zhì)公共交通服務(wù)

 

        縱觀全球優(yōu)秀的公交都市，如倫敦、巴黎、東京、哥本哈根、香港、新加坡等，公共交通系統(tǒng)均是包含了市郊鐵路、市域軌道交通快線、地鐵、輕軌，有軌電車，路面公交干線、普線、支線，乃至靈活多樣的小巴、校巴、殘疾人巴士等各種公共交通方式。各種公共交通方式均有其合理的功能定位、運(yùn)能量級(jí)、服務(wù)特性和客流服務(wù)適應(yīng)性。對(duì)于高投入、高成本、大容量的城市軌道交通，其規(guī)劃建設(shè)規(guī)模、制式選擇，建設(shè)時(shí)序與力度安排，均應(yīng)當(dāng)按照《意見》的原則要求，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合城市自身實(shí)際，經(jīng)系統(tǒng)研究、專家論證、公眾參與，真正做到科學(xué)決策、民主決策，避免長(zhǎng)官意志、盲目決策。與此同時(shí)，要堅(jiān)持多規(guī)融合，加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等的相互協(xié)調(diào)，加強(qiáng)城市軌道交通與城市發(fā)展軸帶、中心體系、綜合樞紐、路面公交、步行和自行車交通以及小汽車交通等有效銜接與互動(dòng)，構(gòu)建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質(zhì)公共交通服務(wù)。

 

陳必壯

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院 總工程師

 

規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展軌道交通
 

        《意見》的發(fā)布正面回應(yīng)了自2017年下半年以來軌道交通行業(yè)內(nèi)外的議論，明確提出軌道交通行業(yè)要健康、有序發(fā)展的鮮明觀點(diǎn)。事實(shí)上，《意見》的發(fā)布和實(shí)施就是對(duì)“81號(hào)文”的揚(yáng)棄。畢竟“81號(hào)文”發(fā)布的15年以來，中國(guó)城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，繼續(xù)沿用原有的指標(biāo)、條件不符合城市發(fā)展和軌道交通行業(yè)發(fā)展要求。

 

1）《意見》調(diào)整了軌道交通準(zhǔn)入條件，符合城市實(shí)際情況和行業(yè)發(fā)展規(guī)律

 

        《意見》繼續(xù)堅(jiān)持“量力而行、有序發(fā)展”的方針，并在總結(jié)行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于“城市建設(shè)軌道交通的客觀需求，政府具有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力，建成后的運(yùn)營(yíng)線路有客流保障、軌道交通有良好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益”等方面調(diào)整了城市軌道交通準(zhǔn)入條件，符合城市實(shí)際情況和行業(yè)發(fā)展規(guī)律。

 

        特別需要指出的是，《意見》在“81號(hào)文”的基礎(chǔ)上增加了近期客流強(qiáng)度指標(biāo)，即擬建地鐵初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.4萬人次的要求。該條件的引入對(duì)提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運(yùn)營(yíng)的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。事實(shí)上，通過近年城市軌道交通運(yùn)營(yíng)實(shí)踐檢驗(yàn)，初期客流強(qiáng)度與城市現(xiàn)狀交通特征關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度較高，把控性較強(qiáng)。

 

2）《意見》對(duì)各級(jí)政府部門的責(zé)任界定更為明晰，有助于軌道交通規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展

 

        《意見》明確表示：按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以服務(wù)人民群眾出行為根本目標(biāo)，持續(xù)深化城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、控節(jié)奏、保安全，科學(xué)編制城市軌道交通規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)條件，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，著力加強(qiáng)全過程監(jiān)管，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與支撐能力相適應(yīng)。

 

        《意見》明確規(guī)定：城市軌道交通項(xiàng)目(不含有軌電車)由省級(jí)發(fā)展改革部門根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟?核準(zhǔn))，未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批(核準(zhǔn))，嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。因此，《意見》中對(duì)各級(jí)政府部門的責(zé)任更為明晰?！兑庖姟分刑岢?，堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體的原則，明確有關(guān)部門和地方政府責(zé)任，同時(shí)要“依法依規(guī)追責(zé)問責(zé)”。這涵蓋了編制、申報(bào)、審批、建設(shè)等各環(huán)節(jié)，各級(jí)政府部門也將肩負(fù)起更為重要的責(zé)任。

 

3）建議在具體落實(shí)《意見》要求中，各城市結(jié)合自身城市交通需求特征，編制好城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，持續(xù)健康發(fā)展城市軌道交通系統(tǒng)

 

        公交優(yōu)先是大城市解決交通擁堵問題的根本舉措，而大容量的軌道交通系統(tǒng)是提高城市公共交通服務(wù)水平、保障公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施的重要措施。當(dāng)前大城市交通擁堵問題日趨嚴(yán)重，已嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的需要。因此在城市財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件滿足下，本著實(shí)事求是的原則，確定分期建設(shè)的合理規(guī)模、選取合適的軌道交通系統(tǒng)制式，可以有序推進(jìn)軌道交通建設(shè)，促進(jìn)交通和城市的可持續(xù)發(fā)展。

 

        再有，涉及城市建設(shè)地鐵還是輕軌系統(tǒng)時(shí)，除應(yīng)滿足《意見》相應(yīng)的條件外，更還應(yīng)考慮城市交通需求特征，不應(yīng)盲目套用各自對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)入條件。如蘭州、西寧這樣的典型帶狀城市，通道交通需求特別集中，通道資源緊張，應(yīng)在客流主通道走廊上考慮建設(shè)大容量的地鐵系統(tǒng)(蘭州開工建設(shè)的一號(hào)線是地鐵A型車，符合蘭州城市交通特征)；部分大城市，雖然目前市區(qū)人口尚未達(dá)到300萬人，但很可能在近期突破300萬人口的，也應(yīng)考慮主通道的地鐵系統(tǒng)可能性，不應(yīng)為了提前建設(shè)軌道交通，而在主通道上盲目建設(shè)中運(yùn)量的輕軌系統(tǒng)；即使對(duì)于150~300萬人口的大城市，也應(yīng)充分分析論證軌道交通走廊的交通需求量級(jí)，科學(xué)確定軌道交通的系統(tǒng)制式。

 

張曉東

北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院交通規(guī)劃所 副所長(zhǎng)

 

        公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略作為城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，要充分體現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)和設(shè)施管控作用。城市軌道交通作為大城市公共交通系統(tǒng)的骨干，更應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理，促進(jìn)城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

 

        城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃層面問題，要定好戰(zhàn)略目標(biāo)，回答“建設(shè)一個(gè)什么樣的城市軌道交通”這個(gè)問題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平、用地功能布局、交通發(fā)展模式等城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是決定城市軌道交通發(fā)展功能定位和規(guī)模結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵依據(jù)。因此，必須按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，遵循服務(wù)人民群眾出行的本源，堅(jiān)持實(shí)事求是，前瞻性編制線網(wǎng)規(guī)劃，科學(xué)論證線網(wǎng)功能、規(guī)模、層級(jí)和結(jié)構(gòu)等戰(zhàn)略內(nèi)容，注重與城市總體規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等的協(xié)同融合，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底，做到城市軌道交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

        城市軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃是城市發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施層面問題，要定好分期目標(biāo)，回答“怎樣建設(shè)城市軌道交通”這個(gè)問題?！兑庖姟分兄赋?ldquo;部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位”這個(gè)突出問題。導(dǎo)致這一問題的根源是，地方政府長(zhǎng)期存在的“重規(guī)模輕質(zhì)量、重工程輕功能、重近期輕遠(yuǎn)期”的規(guī)劃建設(shè)管理思維。因此，必須依據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃，按照合理的建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，確定分期建設(shè)目標(biāo)，堅(jiān)持“量力而行、有序推進(jìn)”的原則，從實(shí)際出發(fā)科學(xué)編制分期建設(shè)規(guī)劃，把握好人民群眾出行需求與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系，分解落實(shí)線網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)要求，提高城市軌道交通建設(shè)綜合效益。

 

        監(jiān)管體系是實(shí)現(xiàn)城市軌道交通規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ?，要定好考核目?biāo)，回答“如何一張藍(lán)圖干到底”這個(gè)問題?！兑庖姟肥状翁岢黾訌?qiáng)監(jiān)管能力和建立健全責(zé)任機(jī)制兩條意見，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的改革創(chuàng)新。一是通過規(guī)劃中期評(píng)估和后期評(píng)價(jià)機(jī)制，可以全過程、動(dòng)態(tài)化掌握城市軌道交通規(guī)劃實(shí)施情況，確保規(guī)劃確定的各項(xiàng)要求得到落實(shí)，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行反饋和修正，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是通過建立“黑名單”制度，對(duì)規(guī)劃編制、評(píng)估、審查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等單位進(jìn)行監(jiān)管，決不允許任何部門和個(gè)人隨意修改、違規(guī)變更，對(duì)違反規(guī)劃和落實(shí)不力、造成嚴(yán)重?fù)p失或者重大影響的依法依規(guī)追責(zé)問題。

 

宗傳苓

深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司 總規(guī)劃師

 

加強(qiáng)規(guī)劃研究 

保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展
 

        《意見》從國(guó)家層面進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的監(jiān)管要求。其主旨是進(jìn)一步促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范、有序和健康發(fā)展。在明確基本條件、規(guī)范審批程序、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、明確各方職責(zé)等方面進(jìn)一步落到實(shí)處。對(duì)軌道交通規(guī)劃研究從業(yè)者來說，《意見》一方面為我們提供了明確的規(guī)劃依據(jù)，另一方面也對(duì)軌道交通規(guī)劃研究工作提出了更高要求。

 

1）加強(qiáng)需求研究，科學(xué)編制軌道交通各層次規(guī)劃

 

        軌道交通建設(shè)雖然投資和運(yùn)營(yíng)成本巨大，但其帶來的外部效應(yīng)更加巨大，對(duì)城市發(fā)展的作用不言而喻。一個(gè)城市是否需要建設(shè)軌道交通，科學(xué)、可信的需求分析至關(guān)重要。

 

        我國(guó)幅員遼闊，不同城市的發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、空間結(jié)構(gòu)、地形地貌、地質(zhì)條件、氣候特征、風(fēng)俗文化等差異很大。用一種標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范軌道交通的建設(shè)條件(或門檻)，難免有不合適之處。例如，相同人口規(guī)模，帶狀(川道型)城市、分散組團(tuán)型城市的交通需求集聚程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于團(tuán)塊狀城市；經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)的城市、氣候溫?zé)岬哪戏匠鞘?、旅游城市等，其交通需求的?guī)模通常會(huì)更大；相較于經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城市，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的城市建設(shè)軌道交通可能更具吸引力，從而更有可能帶動(dòng)整個(gè)城市交通系統(tǒng)的良性發(fā)展。

 

        因此，不應(yīng)簡(jiǎn)單套用《意見》提出的門檻，而應(yīng)該更加科學(xué)、深入地分析交通需求，認(rèn)真編制軌道交通各層次規(guī)劃，研究哪些城市真正迫切需要建設(shè)軌道交通。要把握好一個(gè)城市的交通需求特征，僅僅依靠專業(yè)還不夠，還需要對(duì)該城市有長(zhǎng)期的跟蹤和系統(tǒng)的研究。

 

2）了解行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，提出科學(xué)合理的建設(shè)方案

 

        城市交通需求是多層次、多樣化的，需要多層次、多模式交通系統(tǒng)的支持。大城市，尤其是特大、超大城市，多層次、多模式軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展是必然趨勢(shì)。過去，之所以出現(xiàn)以城際軌道名義建設(shè)城市軌道交通，或者以建設(shè)試驗(yàn)線、旅游線和推廣所謂新型軌道交通方式等名義變相建設(shè)軌道交通等規(guī)避國(guó)家審批的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于前期規(guī)劃研究和建設(shè)方案沒有經(jīng)過科學(xué)、合理的論證。應(yīng)當(dāng)深入了解行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，充分掌握各類軌道交通方式的特征和適應(yīng)性，為城市提供科學(xué)、合理的軌道交通建設(shè)方案。不能盲目聽從廠商的宣傳，避免出現(xiàn)把不適宜的產(chǎn)品當(dāng)成新型交通方式來應(yīng)用的失誤，更不能出現(xiàn)巴鐵這樣違背常識(shí)的鬧劇。

 

3）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)適用的原則，避免不必要的浪費(fèi)
 

        《意見》出臺(tái)很重要的原因之一是嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城市軌道交通投資巨大，運(yùn)營(yíng)成本高，不應(yīng)盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，必須以經(jīng)濟(jì)適用的方式進(jìn)行建設(shè)，避免浪費(fèi)。但是，對(duì)于提高軌道交通運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)水平的設(shè)施不能省，如電扶梯、出入口、站臺(tái)空間、換乘通道空間、逃生救援設(shè)施、消防安全設(shè)施等。

 

4）加強(qiáng)軌道規(guī)劃建設(shè)后評(píng)估，不斷提高軌道交通規(guī)劃建設(shè)水平

 

        目前，城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的后評(píng)估機(jī)制尚未形成。雖然在新一輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃中，都有對(duì)上輪軌道交通規(guī)劃實(shí)施的總結(jié)和評(píng)價(jià)，但內(nèi)容都比較寬泛，難以起到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和檢討的作用。因此，我們應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行軌道交通規(guī)劃建設(shè)的后評(píng)估工作，從技術(shù)角度客觀、公正地評(píng)估軌道交通規(guī)劃、建設(shè)的效果和存在的問題，以指導(dǎo)后續(xù)相關(guān)規(guī)劃建設(shè)，不斷提高軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)水平。