過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)政府主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)和小鎮(zhèn)發(fā)展模式都失敗了，主要原因是更多滿足政府的主觀愿望和考核要求，而不是為了滿足消費(fèi)者需要或市場規(guī)律。要避免這一狀況再次發(fā)生。
國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任
近兩年來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展如火如荼，各類特色小鎮(zhèn)論壇、會展、博覽會遍地開花，各種開發(fā)培育模式也是林林總總，各類機(jī)構(gòu)和政府躋身其中，試圖挖掘特色小鎮(zhèn)建設(shè)帶來的商機(jī)和政績潛力。趁著這個時機(jī)和熱度，就我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展相關(guān)問題寫幾個觀點(diǎn)。
一、特色小鎮(zhèn)發(fā)展可以在國家發(fā)展格局中發(fā)揮積極作用
黨的十九大提出了七大戰(zhàn)略，其中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是全新戰(zhàn)略，這是針對新時代我國社會主要矛盾發(fā)生變化，提出新的國家戰(zhàn)略目標(biāo)后做出的新的戰(zhàn)略決策。實(shí)施新的兩大戰(zhàn)略，是在城市化快速發(fā)展的大趨勢和大背景下展開的，與我國正在實(shí)施的國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有緊密聯(lián)動關(guān)系，彼此之間應(yīng)該相互支撐、相互推動。
我國城市化進(jìn)程還沒有結(jié)束，目前城市化率大約在58%左右，據(jù)有關(guān)預(yù)測，2020年會達(dá)到60%左右，2030年達(dá)到70%左右，未來還會有2億以上的農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入到城市化地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)就業(yè)居住，成為城市常住居民。
十九大報(bào)告有幾句很重要的論述值得我們關(guān)注，一是要實(shí)施城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，二是以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。第一句表明，要促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，必須通過深化改革，形成各類生產(chǎn)要素能夠在城鄉(xiāng)間自由雙向流動高效配置的體制機(jī)制，特別是要為城市現(xiàn)代化要素（技術(shù)、人才、管理、資金）與農(nóng)村土地生產(chǎn)要素的高效結(jié)合提供制度保障。
第二句表明，如果我們能以城市群為主體形成大中小城市和小城鎮(zhèn)這條發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，考慮到今后我國人口的80%以上都會居住在20個左右大小不等的城市群地區(qū)，會有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。
這是因?yàn)樵谖覈鞘谢M(jìn)程中，超大城市、特大城市和大城市發(fā)展相對較快，而且越來越大，而小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展相對不足，對各類要素吸引力不夠，引起了一些擔(dān)憂。因此，較長時期一直有人認(rèn)為，小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶和緩沖地帶，應(yīng)該得到更加健康的發(fā)展，更好服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，更好迎合城市居民特別是大城市特大城市居民日益涌現(xiàn)的對鄉(xiāng)村鄉(xiāng)愁和青山綠水的價(jià)值追求和回味，更好發(fā)揮對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的支撐作用，過去甚至有人提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”的構(gòu)想。
正因?yàn)槿绱耍瑹o論是國家領(lǐng)導(dǎo)人還是政府有關(guān)部門，都給予特色小鎮(zhèn)發(fā)展這一在浙江率先探索的模式高度的重視，并希望將浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的好模式和好樣板，推廣到全國的其他地區(qū)。許多地方也紛紛組團(tuán)到浙江去參觀學(xué)習(xí)，希望學(xué)到特色小鎮(zhèn)發(fā)展的浙江模式和經(jīng)驗(yàn)。
從各地特色小鎮(zhèn)的實(shí)踐看，特色小鎮(zhèn)不同于普通的行政建制小城鎮(zhèn)，一般是基于小鎮(zhèn)所在地資源稟賦或其他優(yōu)勢條件，在一定的城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)吸引資本、企業(yè)、技術(shù)、人口等生產(chǎn)要素和創(chuàng)新要素聚集，形成能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)胤A賦優(yōu)勢、服務(wù)于更大范圍消費(fèi)群體的特色產(chǎn)業(yè)，以及依靠產(chǎn)業(yè)支撐的小鎮(zhèn)。這一特點(diǎn)使得特色小鎮(zhèn)更能夠成為創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的平臺，成為特色產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展的平臺。
從特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐看，特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)有基于本身獨(dú)特稟賦優(yōu)勢內(nèi)生的產(chǎn)業(yè)，也有圍繞所在地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)集群配套的產(chǎn)業(yè)，具有在一定空間范圍內(nèi)融合產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、人口、服務(wù)等多種功能的空間載體，能夠吸引人口、資本、技術(shù)、企業(yè)等聚集并逐步發(fā)展壯大，其非行政區(qū)建制的特殊地位也為創(chuàng)新小鎮(zhèn)管理和運(yùn)營模式提供了便利，對當(dāng)?shù)匕l(fā)展起到了支撐推動作用，也為周邊城市提供了良好的服務(wù)和配套，是我國城市化進(jìn)程中值得關(guān)注的創(chuàng)新探索和嘗試。
全國不少地區(qū)政府甚至出臺了專門的激勵政策和培育建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，試圖推動特色鎮(zhèn)的快速發(fā)展，一些投資運(yùn)營商也各取所需，紛紛加入到特色小鎮(zhèn)的投資建設(shè)和運(yùn)營中。從某種程度上說，浙江特色小鎮(zhèn)的探索實(shí)踐已經(jīng)轉(zhuǎn)化為全國多地特色小鎮(zhèn)發(fā)展的一股熱潮，值得關(guān)注并評判。
二、特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在的主要問題
熱潮之中必有泥沙，通過觀察和調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，在政府主導(dǎo)激勵下的特色小鎮(zhèn)建設(shè)潮，也存在著明顯的問題，主要有：
一是運(yùn)動化趨勢。在政府評比納入名單和各類激勵政策的推動下，一些地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)成為政府的重點(diǎn)工作，有些地區(qū)甚至有專門的特色小鎮(zhèn)數(shù)量、投資規(guī)模、產(chǎn)值、人口等考核指標(biāo)。
二是具有功利性。一些地方政府把特色小鎮(zhèn)作為投資平臺來打造，希望利用特色小鎮(zhèn)招商引資，帶動當(dāng)?shù)毓潭ㄙY產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)增長，只要投資商承諾投資就是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的資源，缺乏必要的引導(dǎo)、規(guī)范和耐心。
三是小鎮(zhèn)建設(shè)園區(qū)化。一些地區(qū)為了迎合特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指標(biāo)考核要求，簡單把產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶帽為特色小鎮(zhèn)，內(nèi)涵和外殼依然是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，營造的發(fā)展環(huán)境也是園區(qū)發(fā)展生態(tài)，有的特色小鎮(zhèn)甚至連一個居民都沒有，完全顛覆了我們對傳統(tǒng)小鎮(zhèn)概念的理解。
四是追求短平快效果。出于任期考核等多方面因素影響，一些地方不顧特色要求，過于追求短平快效果，盲目引進(jìn)各類投資商特別是房地產(chǎn)商進(jìn)行開發(fā)，使得房地產(chǎn)商得以利用特色小鎮(zhèn)建設(shè)的名頭，獲取建設(shè)用地從事其房地產(chǎn)投資和建設(shè)。雖然短期內(nèi)投資可以上去，但導(dǎo)致部分特色小鎮(zhèn)演變?yōu)榱朔康禺a(chǎn)項(xiàng)目，由于小鎮(zhèn)缺乏特色產(chǎn)業(yè)支撐，極容易演變?yōu)?ldquo;空心鎮(zhèn)”和“鬼鎮(zhèn)”。
五是簡單模仿、東施效顰。一些地區(qū)不顧自身?xiàng)l件盲目模仿別的地區(qū)特色小鎮(zhèn)的成功樣板，全國各地基金小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)等名目多樣的特色小鎮(zhèn)比比皆是。有的甚至一張規(guī)劃圖打遍天下，使得特色小鎮(zhèn)也出現(xiàn)了城市建設(shè)面臨的千篇一律、千鎮(zhèn)一面等問題。
三、特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的基本要素
恰恰是因?yàn)橛^察到存在的上述問題，為合理引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展，國家發(fā)改委、住房建設(shè)部、國土資源部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了專門的文件，進(jìn)一步規(guī)范各地特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展。從小鎮(zhèn)發(fā)展的一般規(guī)律看，一個好的小鎮(zhèn)一般需要具備以下特征：
一是要有可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)支撐。產(chǎn)業(yè)的空間聚集導(dǎo)致就業(yè)和人口聚集，是一個城鎮(zhèn)能夠形成的基礎(chǔ)條件。這類產(chǎn)業(yè)可以是基于本地特殊自然稟賦和資源環(huán)境優(yōu)勢形成的產(chǎn)業(yè)，如基于礦產(chǎn)資源的資源開發(fā)和加工類工礦產(chǎn)業(yè)、基于生態(tài)和自然景觀優(yōu)勢形成的旅游觀光休閑娛樂產(chǎn)業(yè)；也可以是為某個城市或區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群配套的產(chǎn)業(yè)。
小城鎮(zhèn)由于自身人口規(guī)模的限制，只滿足于服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)的產(chǎn)業(yè)往往難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，發(fā)展空間相對都比較有限，不容易形成內(nèi)生的分工效應(yīng)和創(chuàng)業(yè)效應(yīng)，一般都必須立足于服務(wù)規(guī)模更大的外部消費(fèi)群體或成為本地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群的專業(yè)化供應(yīng)商或配套商。
這使得我們看到的比較繁榮的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，大都分布在城市群地區(qū)特別是超大、特大和大城市的輻射半徑內(nèi)。而真正服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特色小城鎮(zhèn)一般也都分布在人口密度較高的農(nóng)村地區(qū)。少量分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)或山區(qū)的小鎮(zhèn)，大都具有獨(dú)特的旅游資源，能夠支撐小鎮(zhèn)旅游業(yè)發(fā)展，服務(wù)于周邊城市甚至全國的旅游消費(fèi)者。
所以，特色小鎮(zhèn)或小城鎮(zhèn)要發(fā)展具有競爭力和持續(xù)生存能力的產(chǎn)業(yè)支撐，并不是一件很容易的事，所需具備的條件甚至比大城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還要苛刻。對城鎮(zhèn)政府而言，官員們選擇產(chǎn)業(yè)或許會徒勞甚至犯錯誤，最需要做的是構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和開放包容清親融洽的營商環(huán)境，便于投資者自主高效組合各類生產(chǎn)和創(chuàng)新要素從事產(chǎn)業(yè)活動。
二是必須以人為核心。城鎮(zhèn)是人就業(yè)、居住、生活的空間載體，城鎮(zhèn)要具有對人和各類生產(chǎn)、創(chuàng)新要素有吸引力，就必須具有舒適便利的公共設(shè)施和服務(wù)，這包括通達(dá)條件便利高效的交通基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)公共衛(wèi)生和醫(yī)療條件、高質(zhì)量的教育設(shè)施和服務(wù)，以及宜人的生態(tài)環(huán)境等，這是一個高質(zhì)量小鎮(zhèn)發(fā)展的基本條件甚至是必要條件，也是人的發(fā)展需要的基本條件。
但是我國小城鎮(zhèn)與城市相比，大多數(shù)都不具備更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，因此小城鎮(zhèn)也不容易具備更強(qiáng)的吸引力，這其中的原因比較復(fù)雜，既有財(cái)力不足的原因，也有公共資源配置體制、城鎮(zhèn)行政權(quán)力層級等方面的原因，既是經(jīng)濟(jì)問題，也是制度問題，需要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度改革系統(tǒng)加以解決，絕不是喊幾句口號或出臺幾個文件就能實(shí)現(xiàn)的。
三是科學(xué)合理規(guī)劃。從調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析看，小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏合理規(guī)劃，空間利用效率相比城市更低的狀況在我國十分突出。特色小鎮(zhèn)雖然空間規(guī)模不大，但也需要科學(xué)合理地對城鎮(zhèn)空間進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。
所謂科學(xué)合理，一要在布局選址上具有合理性，統(tǒng)籌兼顧自然地理?xiàng)l件、周邊城市輻射、產(chǎn)業(yè)集群分工、交通通達(dá)便利等因素；二要合理進(jìn)行城鎮(zhèn)空間格局的分化與組合，合理劃分空間功能分工與融合，合理安排好產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、生活、公共設(shè)施等布局，推進(jìn)地上地下一體化規(guī)劃和綜合管廊配置，多規(guī)合一的小鎮(zhèn)規(guī)劃最具備實(shí)施條件，有利于推動小鎮(zhèn)走緊湊發(fā)展、空間節(jié)約的發(fā)展道路。
空間管制的剛性和彈性也要統(tǒng)籌兼顧，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)等紅線空間要強(qiáng)化剛性約束，但對產(chǎn)城商住等空間管制要具有彈性，以更好適應(yīng)市場的變化和不可預(yù)見性，更加有效地促進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境的改善和可持續(xù)發(fā)展。
四是堅(jiān)持走市場化道路。從過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)看，大多數(shù)政府主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)和小鎮(zhèn)發(fā)展模式都失敗了，主要原因是更多滿足政府的主觀愿望和考核要求，而不是為了滿足消費(fèi)者需要或市場規(guī)律，因得不到市場響應(yīng)或追捧，難以吸納到商業(yè)主體和人口入住，就產(chǎn)生過不少“空心鎮(zhèn)”或“鬼鎮(zhèn)”，造成投資和資源浪費(fèi)。
要避免這一狀況再次發(fā)生，更有效的辦法是按政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作的方式來推進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營模式的改進(jìn)，以更加市場化的投資機(jī)制和運(yùn)營模式來投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理小鎮(zhèn)發(fā)展，以減少小鎮(zhèn)建設(shè)中的無效投資。政府要切忌大包大攬，重在營造好的發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)提供好的營商服務(wù)和公共服務(wù)。
總而言之，在市場規(guī)律作用和空間資源短缺的條件下，人們對小城鎮(zhèn)的崇尚和追求，是一種詩意理想或價(jià)值追求，但未必與骨感的現(xiàn)實(shí)相吻合。建設(shè)發(fā)展一個真正的好城鎮(zhèn)，自然稟賦和區(qū)位條件是必不可少的條件，在這個基礎(chǔ)上，必須堅(jiān)持建設(shè)發(fā)展運(yùn)營模式的實(shí)事求是，立足長遠(yuǎn)、遵循規(guī)律、突出特色，特別是要強(qiáng)化城鎮(zhèn)內(nèi)涵建設(shè)，使特色小城鎮(zhèn)是有內(nèi)容的而不是空洞的，是為人的現(xiàn)實(shí)生活服務(wù)的而不是為規(guī)劃師們的詩意理想服務(wù)的，是宜居宜業(yè)美麗和諧的而不是功能不全不可持續(xù)的，是以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障追求效率的而不是政府主導(dǎo)盲目低效的，是各類要素聚集融合的社會復(fù)雜體而不是機(jī)械拼湊的冷漠物理構(gòu)架。
