黨的十八大報告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。近日，國家發(fā)展改革委在成都市參加了七大城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展座談會，北京、天津、上海、重慶、南京、武漢、成都發(fā)展改革委的有關(guān)同志交流分析了本市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革的進(jìn)展情況。經(jīng)過梳理總結(jié)，七大城市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革方面的做法和經(jīng)驗，可概括為“六個統(tǒng)籌”。通過“六個統(tǒng)籌”，促進(jìn)了城鄉(xiāng)共同發(fā)展，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工與農(nóng)民的互利多贏。
一、統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)和生態(tài)保護(hù)
近年來，七大城市在加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展的同時，更加重視發(fā)展社會事業(yè)和改善民生，更加重視為民眾提供良好的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)性明顯加強。
北京市2005―2013年9年間，市政府固定資產(chǎn)投資投向郊區(qū)的比例連續(xù)9年超過50%，投資累計超過1100億元。政府投資有效帶動了社會投資的增加，2011―2013年連續(xù)3年，郊區(qū)的全社會固定資產(chǎn)投資超過城區(qū)，城市發(fā)展重心不斷外移，薄弱地區(qū)發(fā)展加快。新增城鄉(xiāng)一體化學(xué)校30所，提升了城鄉(xiāng)教育均等化水平。10個遠(yuǎn)郊區(qū)縣依托區(qū)縣級綜合醫(yī)院各建設(shè)了一座區(qū)域性醫(yī)療中心，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)區(qū)縣級文化館、圖書館和體育中心達(dá)標(biāo)建設(shè)，實現(xiàn)行政村文化活動室全覆蓋。2012―2014年連續(xù)3年實施百萬畝平原造林工程，目前全市森林覆蓋率已達(dá)到40%。實施京津風(fēng)沙源治理、太行山綠化、三北防護(hù)林等重大生態(tài)工程，積極推進(jìn)中小河道、濕地、郊野公園、健康綠道等項目建設(shè)。開展“減煤換煤、清潔空氣”行動計劃，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，全面完成減煤換煤80萬噸的目標(biāo)。
天津市大力提升區(qū)縣經(jīng)濟實力，打造強區(qū)強縣，加快推進(jìn)31個示范工業(yè)園區(qū)建設(shè)，著力提升22個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和8個濱海農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的經(jīng)濟效益。實施農(nóng)民收入倍增計劃，城鄉(xiāng)低保、優(yōu)撫對象撫恤、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困救助標(biāo)準(zhǔn)都有所提高。大力提高農(nóng)村居民社會保障水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民生育保險，待遇水平由800元提高到2500元。2013年啟動實施了清新空氣、清水河道、清潔村莊、清潔社區(qū)和綠化美化“四清一綠”行動，改造燃煤供熱鍋爐32座，淘汰黃標(biāo)車7萬輛，綜合治理河道22條，建成污水處理廠6座，新增造林18.8萬畝，新建改造綠地1600萬平方米。
南京市不斷增強郊區(qū)發(fā)展實力，2013年郊區(qū)生產(chǎn)總值超過4000億元，增長超過12%，郊區(qū)生產(chǎn)總值占全市的比重超過51%。先進(jìn)制造業(yè)基地加快建設(shè)，液晶谷、未來網(wǎng)絡(luò)谷、智能電網(wǎng)集聚區(qū)、橋林汽車產(chǎn)業(yè)園等一批重點項目加快推進(jìn)。2014年將繼續(xù)大力完善社會保障體系，社會保險五項險種參保人員計劃凈增30萬人次，確保城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險覆蓋率達(dá)到98%以上；農(nóng)村五保戶集中、分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)將分別提高到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的1.6倍和1.3倍。扎實推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2013年完成3510個村莊環(huán)境整治，啟動“美麗鄉(xiāng)村”五大片區(qū)規(guī)劃建設(shè)，新增造林面積7.6萬畝。推進(jìn)20條黑臭河道整治，城鎮(zhèn)污水日處理能力達(dá)200萬噸。2014年計劃建成綠道100公里，創(chuàng)建50條林蔭道，新增20個游園綠地，完成綠化造林面積6萬畝，林木覆蓋率提高到28.9%。
二、統(tǒng)籌主城區(qū)、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村規(guī)劃與建設(shè)
為解決主城區(qū)發(fā)展強勢，但小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展明顯滯后，對人口和產(chǎn)業(yè)吸納能力不足的問題，形成一核多心、梯度合理的城市框架體系，七大城市著力建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃體系，通過“城鄉(xiāng)一套圖、全市一盤棋”來優(yōu)化主城區(qū)、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村功能布局，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
上海市2011―2012年分別制訂出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)本市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展若干意見》和《“十二五”推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展專項規(guī)劃》，作為未來一個階段切實推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作的行動指南。在此基礎(chǔ)上，2013年又出臺了《推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展三年行動計劃（2013―2015年）》，將城鄉(xiāng)一體化各項任務(wù)分解細(xì)化，確定責(zé)任部門、工作目標(biāo)和時間節(jié)點。以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，大力推進(jìn)郊區(qū)新城和新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建互動融合的城鄉(xiāng)建設(shè)格局。新城重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展順利，產(chǎn)業(yè)支撐能力進(jìn)一步加強，城市綜合功能進(jìn)一步完善。2013年共安排約10億元市級土地出讓收入用于新城建設(shè)，虹梅南路―金海路越江隧道等骨干道路加快推進(jìn)，連接松江新城、南匯新城的軌道交通部分區(qū)段建成投運，一批優(yōu)質(zhì)教育資源引入新城，累計30余家跨國公司地區(qū)總部落戶新城。在新農(nóng)村建設(shè)方面，2013年共安排2.6億元，完成100個村的村莊改造工作，受益農(nóng)戶達(dá)6.8萬戶。7個村列入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點，4萬農(nóng)戶生活污水處理設(shè)施得到改造。解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的出行問題，完成經(jīng)濟相對薄弱村莊的村內(nèi)道路改造約1150公里、危橋改造約910座。
南京市建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃體系。一方面，以“三個集中”為導(dǎo)向促進(jìn)“五規(guī)合一”，即以工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中為導(dǎo)向，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，有效促進(jìn)了規(guī)劃間的銜接融合。另一方面，通過規(guī)劃來優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局，形成“1個主城―3個副城―8個新城―60個新市鎮(zhèn)―1300個新社區(qū)”的新型城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)形態(tài)，打造“開發(fā)區(qū)―產(chǎn)業(yè)集中區(qū)―農(nóng)業(yè)園區(qū)―生態(tài)保護(hù)區(qū)”的新型產(chǎn)業(yè)布局形態(tài)。在規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)下，加快基礎(chǔ)設(shè)施向郊區(qū)和農(nóng)村延伸，著力打造農(nóng)村“15分鐘出行圈”和“20分鐘生活圈”。加快城鄉(xiāng)路網(wǎng)互連互通、成網(wǎng)成環(huán)，不斷加大農(nóng)村干線公路建設(shè)力度，街鎮(zhèn)一級公路連通率由2010年的35%提高到目前的80%，郊區(qū)公交車全部實現(xiàn)刷卡付費，鎮(zhèn)村公交通達(dá)率達(dá)90%以上，率先在全國實現(xiàn)水泥路“村村通”。加快農(nóng)田水利建設(shè)，開展農(nóng)村河道疏浚、村莊河塘清淤，推進(jìn)全域引江供水工程，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同網(wǎng)同質(zhì)同價。
三、統(tǒng)籌一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展
產(chǎn)業(yè)是財富之源、就業(yè)之基，是大城市健康發(fā)展的支撐。七大城市積極通過穩(wěn)一產(chǎn)、強二產(chǎn)、擴三產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。 北京市實施都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)及綜合開發(fā)二期規(guī)劃，著力夯實都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)功能，增強蔬菜自給和畜禽產(chǎn)品供應(yīng)保障能力。2013年全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值同比增長6.6%，糧食畝產(chǎn)增長3.1%，生豬出欄314萬頭，蔬菜及食用菌產(chǎn)量267萬噸，禽蛋產(chǎn)量17.5萬噸，牛奶產(chǎn)量61.5萬噸。加快發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，全市設(shè)施農(nóng)業(yè)收入57億元，增長10.3%。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，全市節(jié)水灌溉工程覆蓋率達(dá)到87%，水利用系數(shù)大幅提高。推進(jìn)郊區(qū)新型工業(yè)化進(jìn)程，推動新能源汽車、新機場等一大批重點產(chǎn)業(yè)項目落戶郊區(qū)和小城鎮(zhèn)。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，溝域旅游全年接待游客3751萬人，實現(xiàn)收入38億元。加快發(fā)展會展農(nóng)業(yè)，2013年北京成功舉辦了第九屆園博會和首屆農(nóng)業(yè)嘉年華，2014―2016年，北京還將舉辦世界種子大會、世界葡萄大會、世界馬鈴薯大會和世界月季洲際大會。
武漢市安排市級專項資金7億元，全面建成7萬畝設(shè)施蔬菜基地，設(shè)施蔬菜年生產(chǎn)能力將達(dá)到5億公斤以上，快生菜自給率有望達(dá)到80%以上。2013年糧食總產(chǎn)量127萬噸、蔬菜產(chǎn)量688萬噸、生豬出欄308萬頭、家禽出籠5802萬只、禽蛋產(chǎn)量21萬噸、水產(chǎn)品產(chǎn)量49萬噸，同比分別增長0.8%、4.0%、3.3%、4.5%、4.8%和4.7%，保障了全市農(nóng)產(chǎn)品有效供給。以園區(qū)為主導(dǎo)形式引導(dǎo)工業(yè)向新城區(qū)布局，6個新城區(qū)工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)到260億元。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，全市農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值達(dá)到2100億元，年銷售收入過10億元的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)到10個。鄉(xiāng)村休閑游快速發(fā)展，2013年投資8.5億元，全面啟動36個重點賞花游項目，全市鄉(xiāng)村休閑游經(jīng)營單位超過1000家，綜合收入達(dá)到35億元，同比增長29.6%。
成都市創(chuàng)新“米袋子”和“菜籃子”保障機制，實施水稻規(guī)模化生產(chǎn)獎勵政策，在全國副省級城市率先推出政策性蔬菜價格指數(shù)保險。加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)、綠色有機農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品精深加工率達(dá)42%。加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，東風(fēng)水庫擴建完成主體工程，新增節(jié)水灌溉面積21.9萬畝。加快新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)新川創(chuàng)新科技園、龍泉國際汽車城、雙流電子信息產(chǎn)業(yè)園、新津新材料產(chǎn)業(yè)園等功能區(qū)建設(shè)，引進(jìn)更多重大產(chǎn)業(yè)化項目，2013年新簽約引進(jìn)重大項目58個。大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，2013年全市鄉(xiāng)村旅游總?cè)藬?shù)約8600萬人次，總收入達(dá)到143億元。
四、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營相結(jié)合的改革創(chuàng)新
今年中央1號文件明確提出，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。根據(jù)中央的決策部署，七大城市積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地改革。
上海市加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)證發(fā)放率高達(dá)99.66%。為引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，在9個涉農(nóng)區(qū)縣建成了74個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，對具備條件的土地實行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，保障了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益不受侵害，目前全市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率達(dá)61%。松江區(qū)從2007年開始，就結(jié)合本地實際開展創(chuàng)辦家庭農(nóng)場的實踐，目前已組建1200多個家庭農(nóng)場，經(jīng)營面積占糧田面積的80%。
重慶市自2010年初至2011年6月，完成了640多萬農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，占應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶總數(shù)的95.8%。加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，截至2012年底，全市有32個區(qū)縣、795個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6758個村建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，有30個區(qū)縣開展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)試點。全市共流轉(zhuǎn)承包地1280萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)36.1%，其中204.3萬畝流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社，248.8萬畝流轉(zhuǎn)入企業(yè)。繼續(xù)完善地票交易制度，目前共交易地票11.84萬畝，已有7.68萬畝地票落地使用，農(nóng)民直接獲益超過150億元。
成都市探索構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)登記管理制度，向村組集體頒發(fā)集體土地所有權(quán)證，向農(nóng)戶頒發(fā)土地使用證和房屋所有權(quán)證，截至2013年，全市累計頒發(fā)各類產(chǎn)權(quán)證和股權(quán)證884萬本。為推進(jìn)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)適度有序分離，建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，形成了市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，到2013年底，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)累計流轉(zhuǎn)16263宗，金額379億元。引導(dǎo)土地向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，全市農(nóng)民合作社達(dá)到3519家、家庭農(nóng)場833家，發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人7903人。
五、統(tǒng)籌促進(jìn)市民、農(nóng)民工、農(nóng)民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果
為破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，七大城市一方面著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，另一方面逐步化解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，讓市民、農(nóng)民工、農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。
重慶市自2010年開始，全面啟動以農(nóng)民工為重點的戶籍制度改革，并陸續(xù)出臺了46個涉及土地、社保、教育、就業(yè)等方面的政策配套文件，引導(dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)城落戶和合理布局。截至2013年底，380多萬農(nóng)村居民實現(xiàn)進(jìn)城落戶，全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率上升到39.6%。轉(zhuǎn)戶居民在主城、區(qū)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的比例大體為3∶3∶4，基本實現(xiàn)了區(qū)域合理分布。切實保障轉(zhuǎn)戶居民各項待遇落實到位，有277萬多人參加了養(yǎng)老保險，345萬多人參加了醫(yī)療保險。
南京市持續(xù)推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，全面落實免費中等職業(yè)教育，確保城鄉(xiāng)居民均等享受免費職業(yè)介紹和技能培訓(xùn)補貼，全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)率穩(wěn)定在75%以上。積極扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對初始創(chuàng)業(yè)農(nóng)民實施小額貸款貼息、證照費用補貼、生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施補貼和經(jīng)營場所租金補貼等“四項補貼”。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度全覆蓋。出臺《被征地人員社會保障辦法》，各級財政投入139億元，將1983年以來51.28萬失地農(nóng)民全部納入城市社會保障。
武漢市積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，2013年實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)5.35萬人，并在中心城區(qū)探索建立外來農(nóng)民工積分入戶政策，計劃今年為流動人口免費發(fā)放30萬張“武漢通”式居住證。探索解決進(jìn)城農(nóng)民工住房問題，逐步把進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。切實提高農(nóng)民的社會保障水平，2013年全市新農(nóng)合參合農(nóng)民達(dá)283萬人，人均實際籌資水平達(dá)到380元以上，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)提高15%。
六、統(tǒng)籌處理好政府、企業(yè)、農(nóng)民三者的關(guān)系
在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，七大城市不僅注重加強政府在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、公共服務(wù)等方面的職責(zé)，而且注重通過市場化機制發(fā)揮企業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)等方面的積極性，還更加注重保障農(nóng)民的主體地位，加強農(nóng)村基層民主管理。
天津市北辰區(qū)努力引導(dǎo)一批技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、帶動能力強、有較強市場競爭力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，并通過政策、規(guī)劃、資金等方面的支持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，使廣大農(nóng)民都得到實惠，增收致富。目前全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)到18家，帶動農(nóng)戶1萬多戶，有效促進(jìn)了農(nóng)民就業(yè)增收。
成都市自2011年開始實施農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建的改革實踐，對于政府投資200萬元以下的項目，以村為單位，實行政府支持、指導(dǎo)、監(jiān)管與村民自選、自建、自管相結(jié)合。政府部門雖進(jìn)行資金支持但不再直接操作具體項目建設(shè)，而是著力做好指導(dǎo)服務(wù)和財務(wù)制度、工程質(zhì)量等方面的監(jiān)管。村民自建機制的組織架構(gòu)由村民議事會、村民委員會和村民監(jiān)事會構(gòu)成，基本運行方式是村民議事會進(jìn)行民主決策，村民委員會按照議決結(jié)果組織建設(shè)，村民監(jiān)事會對項目實施進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計，與政府包攬代建相比，村民自建在大大縮短工期的同時，可降低40%左右的成本；村民還能獲得勞動報酬，增加收入。今年成都市將在全市范圍內(nèi)全面推行村民自建。
