該文嘗試從“平急兩用”的內(nèi)涵和“急時”定位、設(shè)計理念和要求、適用設(shè)施和資源綜合利用等三個方面，對“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急避難場所進行較為系統(tǒng)的對比分析，希望對“平急兩用”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定及標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展有所啟示。

一、“平急兩用”的內(nèi)涵和“急時”定位

按照《關(guān)于積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施包括旅游居住設(shè)施、醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點、城郊大倉基地及市政、旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施；“平時”用作旅游、康養(yǎng)、休閑等，“急時”可轉(zhuǎn)換為隔離場所，滿足應(yīng)急隔離、臨時安置、物資保障等需求。2023年10 月住建部辦公廳印發(fā)的《“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》延續(xù)了《指導(dǎo)意見》的基本要求，雖然提到“各城市可因地制宜構(gòu)建符合自身需求和能力的設(shè)施體系”，但“急時”需求分析中的提法是“可根據(jù)國家、省、市應(yīng)對公共衛(wèi)生等突發(fā)事件的總體防控策略，根據(jù)對疫情強度、波及廣度、嚴(yán)重程度預(yù)測以及防控實際需求開展綜合研究”。可見，推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受新冠疫情直接影響，“急時”通常是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件（廣東省指引）、新發(fā)重大疫情和突發(fā)公共事件（成都市指南）；《長沙市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)設(shè)計指南（試行）》的提法是以“平疫兩用”（應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件）為主，兼顧“平災(zāi)兩用”（突發(fā)自然災(zāi)害或突發(fā)公共事件）、“平假兩用”（假期）。《關(guān)于積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》的表述是“滿足有效應(yīng)對突發(fā)大規(guī)模疫情的需要，兼顧應(yīng)對其他重大突發(fā)事件”。

按照GB/T44012—2024《應(yīng)急避難場所術(shù)語》，應(yīng)急避難場所是指新建、改造和指定的用于應(yīng)急避難人員安置的具有一定生活服務(wù)保障功能的安全場所，包括防疫防空與防災(zāi)融合共建共用的方艙醫(yī)院和人防掩蔽場所、人防疏散基地等。對于“平急兩用”，《關(guān)于加強應(yīng)急避難場所建設(shè)的指導(dǎo)意見》的提法是“平急（疫/戰(zhàn)）結(jié)合”。按照GB/T44012—2024標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急避難場所可適用的突發(fā)事件類型或需要應(yīng)急避難的其他事件類型（避難種類）范圍更廣，包括地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、臺風(fēng)與暴雨災(zāi)害、低溫冷凍與雪災(zāi)、海嘯災(zāi)害、森林草原火災(zāi)、生產(chǎn)安全事故、生態(tài)環(huán)保事件、公共衛(wèi)生事件、空襲事件等，這與國家建立大安全大應(yīng)急框架的要求相適應(yīng)。但從《應(yīng)急避難場所專項規(guī)劃編制指南》對城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所發(fā)展布局表述（綜合災(zāi)害事故風(fēng)險、應(yīng)急避難人口、應(yīng)急避難資源調(diào)查等分析結(jié)果，科學(xué)選址布局應(yīng)急避難場所）來看，雖然也要考慮“防災(zāi)防疫防空多功能用途兼用”，但“平災(zāi)結(jié)合”仍然是應(yīng)急避難場所建設(shè)的基本考慮。《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》則有“平疫”“平災(zāi)”“平賽”“平假”“平戰(zhàn)”的提法，比《關(guān)于積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強應(yīng)急避難場所建設(shè)的指導(dǎo)意見》中“平急”的內(nèi)涵都更為廣泛。

由上來看，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急避難場所相關(guān)政策文件和標(biāo)準(zhǔn)對“急時”的定位存在較大差異。前者突出“平疫兩用”（應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件），有些省市的指南（導(dǎo)則）直接未考慮其他突發(fā)事件（按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，突發(fā)事件指自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等）；后者“急時”（避難種類）的范圍更廣，包括但并不專門針對公共衛(wèi)生事件，“平災(zāi)結(jié)合”仍然是基本考慮。

二、設(shè)計理念和要求

2.1“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施

從各省市發(fā)布的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指南（導(dǎo)則）來看，基本架構(gòu)大致是“1+3”，即1個通用技術(shù)要求加3個專項（旅游居住建筑、醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點、城郊大倉基地）設(shè)計要求，尤以成都市的導(dǎo)則最具代表性。從單部指南（導(dǎo)則）的內(nèi)容來看，具體章節(jié)布置可能有所不同，但涉及的專業(yè)內(nèi)容（包括選址與布局、建筑、結(jié)構(gòu)、給排水、通風(fēng)與空調(diào)、電氣、智能化等）基本一致，與“平時”設(shè)計也無明顯不同（除醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點會有醫(yī)用氣體專項外），只是在具體要求上要兼顧考慮“平時”和“急時”需求。“平急轉(zhuǎn)換”是重點內(nèi)容，除了“急時”隔離設(shè)計、接口及場所預(yù)留設(shè)計外，還要考慮“平轉(zhuǎn)急”“急轉(zhuǎn)平”雙向轉(zhuǎn)換的要求，編制平急轉(zhuǎn)換設(shè)計專篇。

“三區(qū)兩通道”或“三區(qū)三通道”是“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的代表性要求，但對于不同類別的公共基礎(chǔ)設(shè)施來說，具體含義有所不同。對于旅游居住建筑來說，“三區(qū)兩通道”是指隔離區(qū)、工作準(zhǔn)備區(qū)、緩沖區(qū)（衛(wèi)生通過區(qū)）和隔離人員通道、工作人員通道；對于醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點來說，“三區(qū)兩通道”是指污染區(qū)、潛在污染區(qū)、清潔區(qū)和清潔通道、污染通道；“三區(qū)三通道”是對于城郊大倉基地而言，指外區(qū)、內(nèi)區(qū)、緩沖區(qū)和外來人員通道、本地人員通道、貨物通道。這與具體設(shè)施的功能定位不同有關(guān)，旅游居住建筑“急時”作為疫情隔離觀察設(shè)施，而“平急兩用”醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點“急時”作為定點應(yīng)急救治場所，通常依托三級醫(yī)院的醫(yī)療資源，且位于醫(yī)院內(nèi)相對獨立的區(qū)域，城郊大倉基地“急時”則作為應(yīng)急物資和生活物資中轉(zhuǎn)調(diào)運站、接駁點或分撥場地。“三區(qū)兩通道”示意如圖1所示。

圖1 “三區(qū)兩通道”示意圖

“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一個重要的設(shè)計要求就是上述“三區(qū)”自成一區(qū)，以此為基礎(chǔ)進行平面布局、流線組織和相關(guān)專業(yè)設(shè)計，空調(diào)設(shè)施、低壓配電系統(tǒng)應(yīng)分區(qū)獨立設(shè)置，生活給水有防止回流污染、污水處理有“急時”采用強化消毒處理工藝等要求，其目的就是保證各分區(qū)之間相對獨立、避免（潛在）污染傳播。

2.2 應(yīng)急避難場所

GB/T44013—2024《應(yīng)急避難場所分級及分類》規(guī)定了應(yīng)急避難場所分級及分類的內(nèi)容和要求，并對各級各類避難場所的基本技術(shù)指標(biāo)做了具體規(guī)定。GB/T44013—2024標(biāo)準(zhǔn)將應(yīng)急避難場所劃分為省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級和村（社區(qū)）級等五級；按避難時長、避難種類、人均有效避難面積、服務(wù)半徑、可容納避難人數(shù)、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備和物資配置等技術(shù)指標(biāo)及功能屬性，分為緊急避難場所、短期避難場所、長期避難場所；按建筑與場地空間類別，分為室內(nèi)型（含室內(nèi)室外兼具型）避難場所和室外型避難場所；按照總體功能定位，分為綜合性（統(tǒng)籌多種災(zāi)害、事故，或兼顧防疫防控等其他相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)急避難資源融合共建）避難場所和單一性（針對單一避難種類）避難場所。YJ/T26—2024《應(yīng)急避難場所設(shè)施設(shè)備及物資配置》規(guī)定了應(yīng)急避難場所設(shè)施設(shè)備及物資配置的總體要求、功能設(shè)置與配置要求、分級分類配置要求，附錄（資料性）提供了緊急、短期、長期應(yīng)急避難場所設(shè)施設(shè)備配置參考清單。

GB/T35624—2017《城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所通用技術(shù)要求》規(guī)定了城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所的分級、選址與布局、設(shè)施和應(yīng)急轉(zhuǎn)換等內(nèi)容。因為實施時間較GB/T44012—2024、GB/T44013—2024等標(biāo)準(zhǔn)要早，有些概念和指標(biāo)要求已經(jīng)與新的系列標(biāo)準(zhǔn)不相適應(yīng)，但仍然可以從其內(nèi)容看到應(yīng)急避難場所設(shè)計的基本理念和要求。對于擬作為應(yīng)急避難場所的新建、改建項目，GB/T35624標(biāo)準(zhǔn)要求在平時功能設(shè)計的基礎(chǔ)上增加應(yīng)急避難場所的專項設(shè)計，且應(yīng)根據(jù)應(yīng)急避難場所類型、分級和容納避難人數(shù)等確定應(yīng)急避難場所的設(shè)施與設(shè)備，數(shù)量不足的應(yīng)在避難場所啟用前實施應(yīng)急轉(zhuǎn)換并設(shè)置到位。按照應(yīng)急避難場所的具體要求，應(yīng)急轉(zhuǎn)換的設(shè)備設(shè)施可分為永久設(shè)施、需儲備或定時更換的設(shè)備和設(shè)施、災(zāi)時緊急轉(zhuǎn)換的設(shè)施和災(zāi)時引入的設(shè)備和設(shè)施。應(yīng)急轉(zhuǎn)換的設(shè)備設(shè)施與應(yīng)急避難場所設(shè)置設(shè)施（按照GB/T35624— 2017 規(guī)定，與YJ/T26—2024有差異）的對比如表1所示。

表1 應(yīng)急轉(zhuǎn)換設(shè)備設(shè)施（按照GB/T 35624—2017規(guī)定）

按照GB/T35624—2017 的規(guī)定，應(yīng)急避難場所選址應(yīng)避開地質(zhì)災(zāi)害和氣象、水文地質(zhì)條件惡劣區(qū)域，與重大危險源之間應(yīng)保持安全距離，遠離重要經(jīng)濟目標(biāo)，場地應(yīng)盡量平坦、交通便利，用作應(yīng)急避難場所的建筑必須符合抗震、抗風(fēng)及防洪要求；應(yīng)急避難場所按功能分為人員避難區(qū)域、綜合保障區(qū)域和出入口交通集散區(qū)域，不同區(qū)域合理布局，并有場內(nèi)道路連接；如果規(guī)模較大可劃分為若干個避難單元，避難單元之間設(shè)置連通口。應(yīng)急避難場所外圍四周應(yīng)設(shè)置防火安全帶，通行道路數(shù)量、寬度、轉(zhuǎn)彎半徑等應(yīng)滿足人員行動及消防車、救災(zāi)物資運輸車輛通行的要求，出入口、疏散通道等應(yīng)滿足實際需要。

雖然場所分類和具體要求有所不同，但比如GB21734— 2008《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施》、建標(biāo)180—2017《城市社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)的基本理念是一致的。

三、適用設(shè)施和資源綜合利用

經(jīng)過多年投資建設(shè)，我國在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域形成了一大批存量資產(chǎn)。隨著城市發(fā)展進入存量時代，有效盤活存量資產(chǎn)具有重要意義。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》提出盤活存量資產(chǎn)的重點領(lǐng)域就包括存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)，如交通、旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲物流、保障性住房等，也包括長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)，如老舊廠房、文化體育場館以及國有企業(yè)開辦的酒店、餐飲、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn)。

從國家推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急避難場所建設(shè)的政策文件來看，存量資產(chǎn)盤活和資源綜合利用都是非常重要的原則，但具體提法及適用的設(shè)施或場所有所不同。2023年7 月14日國務(wù)院常務(wù)會議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施中要注重統(tǒng)籌新建增量與盤活存量，積極盤活城市低效和閑置資源，依法依規(guī)、因地制宜、按需新建相關(guān)設(shè)施；7月24日中央政治局會議再次提到“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，也特別強調(diào)“盤活改造各類閑置房產(chǎn)”。《關(guān)于積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》的提法是“統(tǒng)籌規(guī)劃，集約發(fā)展”，具體來說，就是“綜合考慮在城市山區(qū)改造住宅等閑置資源及新建相關(guān)設(shè)施的實際條件，存量優(yōu)先，積極盤活城市低效和閑置資源”。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的重點類別非常明確，即旅游居住設(shè)施、醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點、城郊大型倉儲基地以及市政、旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施。

《關(guān)于加強應(yīng)急避難場所建設(shè)的指導(dǎo)意見》的提法是“堅持統(tǒng)籌資源、平急（疫/戰(zhàn)）結(jié)合，綜合利用”，特別提到，“改造應(yīng)急避難場所要充分利用學(xué)校、文體場館、酒店、公園綠地、廣場、福利院，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的辦公用房、文化服務(wù)中心等公共設(shè)施和場地空間合理調(diào)整”，“針對城鄉(xiāng)土地資源和應(yīng)急避難場所相對緊缺情況，可通過政府組織評估、指定等方式，臨時利用集貿(mào)市場、企業(yè)廠房、文旅設(shè)施、農(nóng)村空曠場地等設(shè)置應(yīng)急避難場所”；“選擇配建地下人防掩蔽工程的公共建筑、住宅小區(qū)和地上人防疏散基地，以及公共文化、教育、體育、旅游設(shè)施等，進行平急（疫/戰(zhàn)）兩用改造”。

《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》也有相關(guān)表述。在“充分發(fā)揮城市各類設(shè)施應(yīng)急保障作用”部分提到，“以安全等級高、空間容量大、交通便捷的體育場館、展覽中心、應(yīng)急醫(yī)療、大型文化教育設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施為重點，明確‘平時’和‘急時’規(guī)劃設(shè)計要求”，“鼓勵商業(yè)商務(wù)樓宇、賓館酒店、餐飲設(shè)施、工業(yè)廠房等在規(guī)劃建設(shè)過程中融入平急功能復(fù)合及可轉(zhuǎn)換設(shè)計理念”；在“提升社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力”部分則提到，“……強化社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)商業(yè)等的應(yīng)急保障和快速轉(zhuǎn)換能力，以黨群服務(wù)中心、社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施等建設(shè)改造為契機，適當(dāng)提升綜合防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)”。

表2 不同政策文件資源綜合利用重點設(shè)施對比

不同政策文件資源綜合利用重點設(shè)施對比見表2。由表可見，不論是《關(guān)于積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》所提的旅游居住設(shè)施、城郊大倉基地，還是《關(guān)于加強應(yīng)急避難場所建設(shè)的指導(dǎo)意見》所提的文體場館、酒店、廠房、文旅設(shè)施，亦或是《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》提到的體育場館、展覽中心、賓館酒店、餐飲設(shè)施、工業(yè)廠房，都可以屬于《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》中存量資產(chǎn)盤活的重點領(lǐng)域，只是因為前述“急時”定位不同，適合的設(shè)施類別有所差異。相對而言，應(yīng)急避難場所的概念更貼合城市建成區(qū)的實際環(huán)境和條件。

四、結(jié)語及啟示

我國應(yīng)急避難場所建設(shè)起步較早，隨著《關(guān)于加強應(yīng)急避難場所建設(shè)的指導(dǎo)意見》《應(yīng)急避難場所專項規(guī)劃編制指南》等政策文件陸續(xù)出臺，GB/T44012—2024、GB/T44013—2024、GB/ T44014—2024、YJT26—2024 等標(biāo)準(zhǔn)相繼發(fā)布，加上多省市之前多已發(fā)布施行應(yīng)急避難場所相關(guān)管理辦法，以及已經(jīng)實施的建標(biāo)180—2017、GB21734—2008、GB/T35624—2017 等標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急避難場所相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系不斷豐富和健全，分級分類應(yīng)急避難場所的體系路徑基本明確。相較而言，國家積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的層面非常高、力度也很大，但目前除了《關(guān)于積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》等文件以及長沙、浙江、成都、廣東、沈陽等少數(shù)省市編制發(fā)布了建設(shè)技術(shù)指南（導(dǎo)則）外，建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、資金、用地、道路等相關(guān)配套政策或技術(shù)指南尚在制定過程中。通過對比分析，兩者在“平急兩用”的內(nèi)涵和“急時”定位、設(shè)計理念和要求、適用設(shè)施和資源綜合利用等方面有具體差異，但也有共性特點。筆者以為，兩者應(yīng)該在大安全大應(yīng)急框架下，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其在標(biāo)準(zhǔn)制定和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展方面，在保持特色定位的同時，應(yīng)盡量納入統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，使用通用的規(guī)則和語言，以便于標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接和配合使用。(作者：張超)