中央預(yù)算內(nèi)投資是指政府利用財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金和納入財(cái)政預(yù)算管理的基本建設(shè)資金進(jìn)行的投資。它以年度投資計(jì)劃的形式下達(dá)，由財(cái)政部下達(dá)投資預(yù)算并通過集中支付的方式進(jìn)行支付。近年來，中央預(yù)算內(nèi)投資總投資規(guī)模逐年增加，投資項(xiàng)目類型多樣。本文結(jié)合中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目特點(diǎn)以及項(xiàng)目評(píng)審工作趨勢(shì)，深入分析在中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目評(píng)審工作中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目謀劃不“實(shí)”、質(zhì)量不“高”、項(xiàng)目決策不“科學(xué)”等問題，提出針對(duì)性優(yōu)化建議，以促進(jìn)中央預(yù)算內(nèi)投資效益進(jìn)一步充分發(fā)揮。

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目評(píng)審現(xiàn)狀

（一）中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目特點(diǎn)

1.投資規(guī)模逐年增加

中央預(yù)算內(nèi)投資是指由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)管理和安排的中央財(cái)政性投資資金。2016年～ 2024年，中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目總規(guī)模由5000億元增加到7000億元，年均增幅達(dá)4.32%，特別是2019年較2018年增加400億元，增幅達(dá)7.44%，總規(guī)模增加約40%，其中，中央本級(jí)支出由1124億元增加到2000億元，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付由3876億元增加到5000億元，中央本級(jí)支出占中央預(yù)算內(nèi)投資的比例為11%～29%，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占比為71%～79%，具體情況如圖1所示，中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模逐年穩(wěn)步增長，有利支持了中央本級(jí)和地方的基本建設(shè)。

2.投資項(xiàng)目類型多樣

中央預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)項(xiàng)目類型多樣，2024年中央預(yù)算內(nèi)投資主要支持糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、城市基礎(chǔ)設(shè)施及保障性安居工程基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)及其他重點(diǎn)領(lǐng)域等八個(gè)方面，包括產(chǎn)糧大縣公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、糧食倉儲(chǔ)設(shè)施、支撐性調(diào)節(jié)煤電、農(nóng)村電網(wǎng)改造、新引擎賽道、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障供應(yīng)等30多個(gè)領(lǐng)域。其中每個(gè)領(lǐng)域又包含各種不同類型的項(xiàng)目，例如產(chǎn)糧大縣公共服務(wù)，支持范圍包括支持產(chǎn)糧大縣中等職業(yè)學(xué)校、公辦幼兒園、義務(wù)教育學(xué)校、普通高中、縣級(jí)醫(yī)院、中心鎮(zhèn)縣域醫(yī)療衛(wèi)生次中心、公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、托育綜合服務(wù)中心等有一定收益的項(xiàng)目。

3.投資項(xiàng)目數(shù)量龐大

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目數(shù)量龐大，如2020年安排中央預(yù)算內(nèi)投資6000億元，共計(jì)支持項(xiàng)目上萬個(gè)。由圖1可以看出，中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目主要是對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的投資補(bǔ)助類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目涉及全國各地，分布廣，主要包括重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)、污染治理和節(jié)能減碳、排水設(shè)施建設(shè)等專項(xiàng)，每批次專項(xiàng)涉及的項(xiàng)目數(shù)量可達(dá)成百上千甚至上萬個(gè)。

（二）中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目評(píng)審工作趨勢(shì)

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目評(píng)審主要是接受發(fā)改部門委托，對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目提出評(píng)審、評(píng)估意見，為發(fā)改部門項(xiàng)目決策、審批和下達(dá)投資計(jì)劃服務(wù)，是項(xiàng)目前期審批過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。為了合理有效地利用中央預(yù)算內(nèi)投資資金，中央預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目評(píng)審工作作為加強(qiáng)對(duì)中央預(yù)算項(xiàng)目投資管理規(guī)范的重要手段，保證中央預(yù)算內(nèi)投資的規(guī)范運(yùn)行，起著不可或缺的作用。中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目評(píng)審工作呈現(xiàn)如下趨勢(shì)：

1.項(xiàng)目評(píng)審專業(yè)性強(qiáng)

中央預(yù)算內(nèi)投資支持重大科技進(jìn)步領(lǐng)域的項(xiàng)目，例如聚變堆主機(jī)關(guān)鍵系統(tǒng)、高能同步輻射光源等國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一方面，這類項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性極強(qiáng)，要完成的科學(xué)目標(biāo)處于國內(nèi)外領(lǐng)先水平，在國內(nèi)幾乎無參考案例；另一方面，這類項(xiàng)目復(fù)雜性高，涉及多學(xué)科的技術(shù)、建安工程和資源配置等方面，項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)路線復(fù)雜，流程長、支線雜、層級(jí)多，并且需購置的設(shè)備體量大、種類多、投資高，成百上千臺(tái)（套）設(shè)備中還有多種研制、定制的非貨架產(chǎn)品，所有的因素疊加在一起，必然導(dǎo)致中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目評(píng)審工作困難而復(fù)雜。

2.項(xiàng)目評(píng)審主體多元

近年來，國務(wù)院行政審批事項(xiàng)逐漸取消和下放，目前，中央本級(jí)項(xiàng)目的審批權(quán)限沒有重大變化，地方不同行業(yè)項(xiàng)目的審批權(quán)限在不同程度上進(jìn)行下放，這就導(dǎo)致各地開展中央預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審工作的主體呈現(xiàn)多元化。例如，全國中央預(yù)算內(nèi)投資農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審工作重心已經(jīng)下移至省級(jí)及以下農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，這類項(xiàng)目的評(píng)審主體包括省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、系統(tǒng)內(nèi)事業(yè)單位、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、地市（縣）級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和發(fā)展改革委等。

3.項(xiàng)目評(píng)審時(shí)限要求高

一般委托咨詢?cè)u(píng)審任務(wù)的完成時(shí)限是不超過30個(gè)工作日，為了加快項(xiàng)目進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量，很多時(shí)候會(huì)對(duì)評(píng)審時(shí)限提出更高的要求，有時(shí)候會(huì)要求盡快出具評(píng)審意見，評(píng)審工作呈現(xiàn)臨時(shí)性、應(yīng)急性等特點(diǎn)，這就導(dǎo)致很多評(píng)審工作計(jì)劃性不強(qiáng)，存在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況。

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目評(píng)審過程中發(fā)現(xiàn)的短板弱項(xiàng)

（一）項(xiàng)目謀劃不“實(shí)”

項(xiàng)目前期工作是指從項(xiàng)目籌劃、投資機(jī)會(huì)研究到開工建設(shè)前的一系列準(zhǔn)備工作，項(xiàng)目建設(shè)能否成功實(shí)施，投資效益能否充分發(fā)揮，項(xiàng)目前期工作是關(guān)鍵。在評(píng)審過程發(fā)現(xiàn)存在項(xiàng)目謀劃不“實(shí)”的情況，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.項(xiàng)目定位不清晰

一是項(xiàng)目籌劃階段建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目功能定位較高。某建設(shè)項(xiàng)目，在確定科學(xué)目標(biāo)和工程目標(biāo)時(shí)，以前瞻意識(shí)為借口，追求高標(biāo)準(zhǔn)，將某項(xiàng)指標(biāo)定位世界先進(jìn)水平，與該建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際使用需求不匹配，存在高估冒算和盲目建設(shè)、無效建設(shè)等情況。二是項(xiàng)目論證不充分。項(xiàng)目建設(shè)必要性不足，對(duì)項(xiàng)目需求分析不深入，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)將解決什么樣的問題、實(shí)現(xiàn)什么樣的功能、滿足什么樣的要求、達(dá)到什么樣的水平等方面不夠清晰。例如某儲(chǔ)備項(xiàng)目，在可行性研究階段，對(duì)項(xiàng)目的需求分析不深入，不能合理確定建設(shè)規(guī)模，并且對(duì)項(xiàng)目建成后怎么實(shí)現(xiàn)運(yùn)營也論證不充分，導(dǎo)致項(xiàng)目不具備可行性。

2.缺乏前瞻性和全局意識(shí)

一是建設(shè)單位對(duì)申報(bào)項(xiàng)目往往僅注重解決眼前問題而忽視長遠(yuǎn)規(guī)劃。例如某項(xiàng)目在申報(bào)建設(shè)二期工程時(shí)，由于在一期建設(shè)時(shí)未考慮二期的供暖供電等接入條件的預(yù)留，在一期剛建成投入使用不久，就需要對(duì)供暖供電設(shè)備進(jìn)行拆改，一期工程中大部分供暖供電設(shè)備都需要換新，造成很大的投資浪費(fèi)。二是申報(bào)項(xiàng)目僅注重部門利益而忽視合作共贏，造成申報(bào)項(xiàng)目存在功能重復(fù)設(shè)置、項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、資源互不共享等問題。例如有些信息化項(xiàng)目在頂層規(guī)劃中明確要求要相關(guān)部門共同申報(bào)，共享資源，但是在實(shí)際申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，由于部門間利益沖突，往往各部門都是單獨(dú)申報(bào)，忽視合作共贏。

3.存在套取中央資金的情況

一是存在臨時(shí)包裝拼湊項(xiàng)目情況。項(xiàng)目僅完成審批、核準(zhǔn)或備案程序即可申報(bào)，地方臨時(shí)動(dòng)議或?yàn)闋幦≠Y金臨時(shí)謀劃、匆忙批復(fù)項(xiàng)目，領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定，造成決策不科學(xué)。某些項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)，所在地塊的規(guī)劃條件就已經(jīng)確定，導(dǎo)致申報(bào)的新建幼兒園和衛(wèi)生室根本無法實(shí)現(xiàn)。二是存在“報(bào)大建小”問題。中央資金一般是按照投資比例補(bǔ)助地方投資項(xiàng)目，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)做大投資規(guī)模以獲取更多中央資金，但地方配套資金無法落實(shí)，實(shí)際建設(shè)中再縮小投資規(guī)模。如某縣公共衛(wèi)生救治中心項(xiàng)目原計(jì)劃總投資8億元，地方配套比例超90%。近年財(cái)政收入下降后，總投資反復(fù)調(diào)整至1.4億元，縮減超過80%。

（二）項(xiàng)目質(zhì)量不“高”

1.前置要件手續(xù)不全

部分中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目在可研階段未取得用地預(yù)審與選址意見書、在初步設(shè)計(jì)階段未取得地質(zhì)勘察報(bào)告、部分地方政府申請(qǐng)的投資補(bǔ)助類項(xiàng)目未取得地方立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、節(jié)能審查等手續(xù)文件。前置要件的缺失不僅影響了項(xiàng)目的進(jìn)度，還可能對(duì)后續(xù)的工作造成連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致成本增加、時(shí)間延誤甚至項(xiàng)目失敗。例如，某些批量項(xiàng)目為了滿足進(jìn)度要求，在用地手續(xù)未落實(shí)，僅在出具承諾函的情況下就將項(xiàng)目批復(fù)，導(dǎo)致在實(shí)際實(shí)施過程中，用地手續(xù)因各種原因辦理不下來而不得不調(diào)整項(xiàng)目。

2.申報(bào)文件深度不夠

項(xiàng)目申報(bào)文件主要包括：項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)概算和資金申請(qǐng)報(bào)告等。部分項(xiàng)目存在項(xiàng)目申報(bào)文件編制深度不夠，存在錯(cuò)漏等問題。這不僅影響了項(xiàng)目的順利推進(jìn)，也對(duì)評(píng)審工作的公正性和效率提出了挑戰(zhàn)。某體育場館改造項(xiàng)目，由于初步設(shè)計(jì)概算文件編制深度不夠，存在錯(cuò)漏項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目需求的把握不準(zhǔn)確，很多單項(xiàng)工程都是估算，從而影響到概算的準(zhǔn)確性，這種情況下，概算文件往往無法真實(shí)反映項(xiàng)目的成本，給后續(xù)的預(yù)算控制和資金安排帶來困難。

3.建設(shè)方案不經(jīng)濟(jì)

部分建設(shè)單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)會(huì)要求設(shè)計(jì)單位隨意更改設(shè)計(jì)方案，提高項(xiàng)目投資，而設(shè)計(jì)單位在優(yōu)化設(shè)計(jì)時(shí)會(huì)面臨諸多困難部分項(xiàng)目存在建設(shè)方案不經(jīng)濟(jì)，缺乏優(yōu)化等問題。某實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目平面布置方案由可研批復(fù)的集中設(shè)置調(diào)整為分散布置，由此導(dǎo)致外立面面積增加，投資增加，而且方案調(diào)整的理由不充分，調(diào)整后的建設(shè)方案需要充分論證經(jīng)濟(jì)合理性，進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)方案。

（三）項(xiàng)目決策不“科學(xué)”

1.評(píng)審質(zhì)量難以保障

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目涉及內(nèi)容多、工作量大，技術(shù)難度高，而且常常會(huì)應(yīng)用一些新技術(shù)新工藝，工程計(jì)價(jià)依據(jù)更新快，項(xiàng)目評(píng)審難度和復(fù)雜性隨之加大，另外很多工程項(xiàng)目任務(wù)比較緊急，導(dǎo)致評(píng)審工作缺乏計(jì)劃性和主動(dòng)性，時(shí)間倉促，這些問題都直接或間接影響了評(píng)審工作的質(zhì)量。

2.部分項(xiàng)目評(píng)審流于形式

審批權(quán)下放后，地方相關(guān)部門對(duì)必要手續(xù)和重大問題的處理情況重視不夠，致使評(píng)審工作流于形式，在一定程度上影響了項(xiàng)目審批的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。有些項(xiàng)目會(huì)受地方領(lǐng)導(dǎo)指示影響，為推動(dòng)項(xiàng)目盡快審批后盡早開工建設(shè)，放松對(duì)前置要件手續(xù)文件審核或項(xiàng)目中存在重大問題的要求。

3.評(píng)審項(xiàng)目缺乏后續(xù)監(jiān)管

行業(yè)主管部門、投資主管部門還未完全形成監(jiān)管合力，部門間信息不暢問題突出，特別是對(duì)一些小而散的切塊打捆項(xiàng)目，各部門監(jiān)管職責(zé)不夠明確，以至于有時(shí)出現(xiàn)“一切了之”的現(xiàn)象。地方政府部門普遍人手緊張、項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足，行業(yè)主管部門不熟悉工程項(xiàng)目，往往委托第三方驗(yàn)收，行業(yè)主管部門驗(yàn)收后一般不會(huì)主動(dòng)向發(fā)改部門提供相關(guān)材料，導(dǎo)致發(fā)改部門對(duì)于項(xiàng)目質(zhì)量情況并不能完全掌握，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目問題，也不利于對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的科學(xué)決策。

提高中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目投資效益的建議

（一）加大前期工作力度，落實(shí)項(xiàng)目儲(chǔ)備工作

一是確保項(xiàng)目功能定位清晰準(zhǔn)確，加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證。項(xiàng)目的功能定位不僅要緊密圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)需求進(jìn)行，還需考慮項(xiàng)目本身的實(shí)際使用需求，只有具有清晰準(zhǔn)確的定位，才能更好地發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資的作用，確保項(xiàng)目的實(shí)施效果和社會(huì)效益。同時(shí)還要加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證，通過深入的調(diào)研發(fā)現(xiàn)潛在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目方案，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)。二是項(xiàng)目謀劃要著眼全局，加強(qiáng)項(xiàng)目投建運(yùn)一體謀劃。在項(xiàng)目謀劃階段，優(yōu)化項(xiàng)目布局，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。同時(shí)考慮運(yùn)營模式和管理機(jī)制，確保項(xiàng)目建成后能夠順利投入運(yùn)營并持續(xù)產(chǎn)生效益。三是完善項(xiàng)目儲(chǔ)備機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目管理和監(jiān)督。加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，形成滾動(dòng)接續(xù)的項(xiàng)目庫。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要建立健全項(xiàng)目管理制度，明確各方責(zé)任，加強(qiáng)過程控制和監(jiān)督檢查，確保項(xiàng)目按照既定目標(biāo)和計(jì)劃推進(jìn)。

（二）保障項(xiàng)目建設(shè)條件，提高項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量

一是提前啟動(dòng)前置要件手續(xù)辦理，確保項(xiàng)目滿足基本建設(shè)程序要求。提前啟動(dòng)前置要件手續(xù)的辦理工作是保障項(xiàng)目合規(guī)性、避免后期風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵步驟，不僅有助于更好地計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)度，還能夠幫助我們及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決潛在的問題。二是嚴(yán)把項(xiàng)目申報(bào)文件質(zhì)量。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)要注重文件的準(zhǔn)確性、完整性、經(jīng)濟(jì)性，提交滿足設(shè)計(jì)深度的設(shè)計(jì)文件。盡量給設(shè)計(jì)咨詢單位預(yù)留充分的論證設(shè)計(jì)時(shí)間，把問題盡早發(fā)現(xiàn)并解決在前期工作階段，盡量避免在實(shí)施階段出現(xiàn)大量設(shè)計(jì)變更或反復(fù)修改，造成投資浪費(fèi)和不可控。三是提高設(shè)計(jì)咨詢質(zhì)量。建設(shè)單位在選取咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位時(shí)，最好能夠選擇具備豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的設(shè)計(jì)咨詢單位，設(shè)計(jì)單位針對(duì)建設(shè)單位提出的修改意見要進(jìn)行判別，對(duì)不合理的建設(shè)方案提出有針對(duì)性的優(yōu)化建議和指導(dǎo)。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)審力度，助力項(xiàng)目科學(xué)決策

一是優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高項(xiàng)目評(píng)審效率。評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目報(bào)審材料的要求進(jìn)行規(guī)范并法制化，建立初評(píng)制度，核實(shí)編制單位的資質(zhì)，編制深度是否符合要求，核對(duì)報(bào)審資料的完整性，從源頭上控制減少因等補(bǔ)充資料而造成的評(píng)審時(shí)間延誤。對(duì)于重大、復(fù)雜且時(shí)間緊的項(xiàng)目，提前主動(dòng)介入，在確保評(píng)審質(zhì)量的前提下，解決評(píng)審關(guān)鍵問題，提高工作效率。二是加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)審質(zhì)量控制，提高項(xiàng)目決策科學(xué)性。評(píng)審過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循既定標(biāo)準(zhǔn)和流程，對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行全面、深入的評(píng)估。通過細(xì)致的評(píng)審，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在問題，為項(xiàng)目決策提供“客觀、公正、科學(xué)、可靠”的依據(jù)。利用制度設(shè)定保障決策正確，如建集體決策機(jī)制。三是以制度方式壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管。持續(xù)完善中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，明確各級(jí)有關(guān)部門、單位監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)部門間信息溝通銜接，強(qiáng)化制度剛性約束，以制度方式壓實(shí)項(xiàng)目單位建設(shè)主體責(zé)任和有關(guān)單位監(jiān)督管理責(zé)任，確保項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任能落地、可追溯。投資主管部門加大項(xiàng)目驗(yàn)收抽查力度，探索通過提級(jí)驗(yàn)收、交叉驗(yàn)收等方式強(qiáng)化項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān)，驗(yàn)收結(jié)果與資金安排掛鉤，倒逼項(xiàng)目單位建設(shè)主體責(zé)任和主管部門監(jiān)管責(zé)任落實(shí)。