PPP新機制的五大變化115號文是規(guī)范推進PPP新機制的綱領(lǐng)性文件，對比2014年9月以來實施了十年的舊PPP模式，新機制有五大變化。
第一，聚焦使用者付費項目。取消過去的政府付費和可行性缺口補助付費方式，規(guī)定不能因為采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率和可用性付費等方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。
第二，全部采取特許經(jīng)營模式，具體采用建設(shè)—運營—移交（Build—Operate—Transfer，BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（Build—Own—Operate—Transfer，BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（Design—Construction—Financing—Operation—Transfer，DBFOT）等實施方式。
第三，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。回歸PPP公私合作伙伴關(guān)系的本意，是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平，合理把握重點領(lǐng)域。PPP項目適用于八類重點領(lǐng)域，具體行業(yè)按照《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》動態(tài)調(diào)整。
第四，明確分工和管理責(zé)任。國家發(fā)展改革委牽頭協(xié)調(diào)PPP，財政部負責(zé)執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強地方政府債務(wù)管理。地方政府負主體責(zé)任，發(fā)改部門把關(guān)項目特許經(jīng)營方案，履行項目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)，有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)。
第五，新老劃斷，存量項目分三類處理。2023年2月，PPP項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，均按照115號文規(guī)定的新機制執(zhí)行。在此之前涉及PPP的各類文件，僅適用于清理核查前已完成招采程序的項目。
金融機構(gòu)開展PPP融資迎新機遇115號文提出，要規(guī)范實施PPP新機制，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，強調(diào)不能補貼建設(shè)投資，嚴格審核特許經(jīng)營方案，強調(diào)規(guī)范推進建設(shè)實施、加強運營監(jiān)管，懲戒違法違規(guī)和失信行為，為PPP有關(guān)參與方提供了良好的政策環(huán)境。從金融機構(gòu)開展PPP融資角度看，新機制存在五個方面的亮點。
第一，從決策源頭提高項目質(zhì)量，方便金融機構(gòu)篩選優(yōu)質(zhì)信貸項目。115號文調(diào)整了項目審批核準(zhǔn)流程，項目立項從采購社會資本方前調(diào)整到采購社會資本方之后，項目實施機構(gòu)要參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案；在采購階段，社會資本系統(tǒng)論證項目需求可靠性、工程可行性、運營有效性和財務(wù)合理性；由中標(biāo)社會資本方根據(jù)特許經(jīng)營方案、采購文件（投標(biāo)文件）和草簽協(xié)議核心內(nèi)容，編制可行性研究報告，真正做到誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險，做深做實PPP項目前期工作。從決策源頭提高項目質(zhì)量有利于金融機構(gòu)選擇優(yōu)質(zhì)信貸項目，減少后顧之憂。
第二，社會資本先選定、項目后立項，便于項目后期融資。調(diào)整項目審批核準(zhǔn)流程后，將可研批復(fù)給中標(biāo)社會資本方，項目立項于社會資本方名下，如果社會資本方成立項目公司，可變更到項目公司名下，避免發(fā)生過去項目立項主體與申請貸款的社會資本方不一致的問題，也可以避免發(fā)生地方政府為趕工期，在選定社會資本方前先行開工，進而造成PPP合同總投資金額與項目總投資金額不一致的問題，提前幫助金融機構(gòu)規(guī)避合規(guī)隱患。
第三，為政府方和社會資本方爭議解決提供多種路徑。新機制下，對因特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的各類爭議，鼓勵通過友好協(xié)商解決，必要時可根據(jù)爭議性質(zhì)，依法依規(guī)申請仲裁、申請行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。該規(guī)定具有建設(shè)性的指導(dǎo)意義，相比過去PPP爭議僅能通過行政訴訟解決是一種進步。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》法釋〔2019〕17號，特許經(jīng)營協(xié)議和符合行政協(xié)議特征的政府和社會資本合作協(xié)議規(guī)定為行政協(xié)議；行政相對人可以就行政機關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除協(xié)議等行為提起行政訴訟；行政協(xié)議約定的仲裁條款無效；行政相對人未按約定履行行政協(xié)議，行政機關(guān)只能作出要求履行的決定或者處理決定。期待后續(xù)修法階段和司法機關(guān)適用法律時能夠切實尊重政企雙方約定，為投資人提供低成本、多樣化、集約式糾紛解決方式，切實守護好投資人退出路徑暢通的最后一道防線。同時，也保護好貸款銀行的權(quán)益，便于金融機構(gòu)開展PPP項目融資。
第四，項目信息公開，避免過去項目前端立項審批信息和后端貸款信息脫節(jié)等問題。115號文指出，PPP項目實施機構(gòu)應(yīng)將項目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營中標(biāo)結(jié)果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運營考核結(jié)果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開。特許經(jīng)營者應(yīng)將項目每季度運營情況、經(jīng)審計的年度財務(wù)報表等信息，通過適當(dāng)方式向社會公開。這一規(guī)定有利于金融機構(gòu)與企業(yè)對接，避免過去項目前端立項審批信息和后端貸款信息脫節(jié)等問題。此外，金融機構(gòu)貸前營銷和貸后管理環(huán)節(jié)可充分利用前述公開發(fā)布的信息，篩選優(yōu)質(zhì)信貸項目，做好貸后管理。同時，還可以減輕金融機構(gòu)此前過度依賴央企、國企和政府信用。
第五，有利于金融機構(gòu)創(chuàng)新融資方式。115號文鼓勵金融機構(gòu)按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營項目提供融資支持。這將倒逼金融機構(gòu)更關(guān)注PPP項目的市場需求、現(xiàn)金流和可持續(xù)性，促進PPP項目轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新融資方式。PPP項目的融資難點在于抵押難和擔(dān)保難，同時有收費權(quán)的優(yōu)勢。金融機構(gòu)項目融資產(chǎn)品，通常由項目的發(fā)起人（即股東）為經(jīng)營項目成立一家項目公司，以該項目公司作為借款人籌借貸款，以項目公司本身的現(xiàn)金流量和全部收益作為還款來源，并以項目公司的資產(chǎn)作為貸款的擔(dān)保物（不需要母公司和第三方擔(dān)保，不需要項目以外的抵押，貸款不體現(xiàn)在母公司的資產(chǎn)負債表上）。該融資方式一般應(yīng)用于發(fā)電設(shè)施、高等級公路、橋梁、隧道、鐵路、機場、城市供水以及污水處理廠等大型基礎(chǔ)建設(shè)項目，以及其他投資規(guī)模大、具有長期穩(wěn)定預(yù)期收入的建設(shè)項目。項目融資產(chǎn)品對特許經(jīng)營項目者非常有利。建議金融機構(gòu)結(jié)合正在修訂的《項目融資業(yè)務(wù)管理規(guī)定》，在經(jīng)濟強度較高的行業(yè)領(lǐng)域，選擇有明確收費渠道和方式的使用者付費項目開展項目融資試點，增強金融機構(gòu)公信貸競爭力，更好地服務(wù)PPP新機制發(fā)展。(作者：尹昱)
