專項債是政府融資的重要渠道,隨著其規模的不斷增大,問題也逐漸顯露。當前全國審計發現的問題雖然大部分都集中在運營和資金使用方面,但追本溯源還是在發行階段。通過對市縣級地方政府專項債發行階段進行研究,把項目儲備、前期準備、申報入庫三個階段中存在的問題進行了詳細分析,并提出能夠有效應對的相關建議措施。
一、專項債發行現狀
據統計,2023 年全國專項債額度為38000億元,截至2023年10月19日,年內地方政府發行新增專項債35291.3億元,發行進度約93%。
發行量方面,近些年專項債的規模趨于平穩。2015 年發行首年僅融資 959 億元,2020 年增至36019 億元,6年間增長了37.5倍;2020年之后的三年,專項債的發行額都相對穩定地控制在3.5到4萬億元左右。
發債項目投向方面,民生類基建項目占據主導地位。2023 年市政和產業園區基礎設施類占比32.5%,交通基礎設施類占比17.7%,社會事業類占比14.6%,保障性安居工程占比12.4%,前四類項目合計占比高達77.2%。
各省份發行規模方面,廣東、山東、四川發行金額位列全國前三,合計8527.7億元,占比24.2%。廣東發行量最大,與其經濟實力相匹配;山東與四川作為新興經濟體,區域發展動力強勁,中央支持力度也較大。
二、基于審計視角分析市縣級地方政府專項債發行階段的問題
專項債發行階段主要涉及項目儲備、項目前期準備、項目申報入庫以及額度批復下達。由于額度批復下達階段的權利和工作內容主要集中在國家和省級發改、財政部門,市縣級參與度較低,本文重點討論前三個階段市縣級地方政府發行專項債過程中存在的問題。
(一)項目儲備階段
1.項目設計缺乏價值,謀劃難度加大
前期在國家政策推動下,各地政府專項債申報數量大幅增加,部分地方政府為了提高通過率,抱著“應報盡報”的態度粗放式管理,謀劃的儲備項目比較粗糙和倉促,多有疏漏和差錯。近些年,全國發債額度日趨穩定,對項目質量要求越來越高,謀劃新項目的難度在增加。相關審計發現的問題有為搶占專項債額度虛假申報項目;申請計劃與實際投資需求不符;同一項目多次申報失敗等。
2.項目投向偏離政策要求,資源匹配度低
專項債的投向是動態調整的。2017年國家首先試水土地儲備和收費公路2個領域;2019年土地儲備、房地產、商業化產業項目被列入負面清單,確定了交通基礎設施、能源、水利等9大專項債基本領域;2022 年又新增“新型基礎設施、新能源”領域。上述可見國家政策調整之快之細,而領域又是專項債篩選首要指標,一旦偏離中央動向,選錯領域,項目成功的概率會極大降低。
另一方面,部分市縣級政府受當地資源和經濟體量等多方面條件限制,可投向領域比較狹窄,無法參與如鐵路、天然氣管網和儲氣設備等國家重大戰略項目,地方政府為獲取資金,可能會出現申報內容與實際用途不一致的情況。相關審計發現的問題有違規將商業項目或已完工的項目重新打包申報專項債;產業園項目政府用作辦公樓“以租代建”興建樓堂館所;違規將專項債項目資產作為抵押物融資增大債務風險等。
3.缺乏有效激勵,申報積極性不高
專項債申報涉及資料準備、論證和編寫收益平衡方案等,工作量較大,流程復雜,后續檢查、巡視等關注度高,且部分基層單位缺乏具有專業項目管理經驗的人員,申報工作積極性不高。相關審計發現的問題有未完成項目申報責任目標;發改與財政部門責任界定不清;工作交接不當導致資料不完整等。
(二)項目前期準備階段
1.論證缺乏深度,可行性存疑
一是調研不夠充分。前期各項審批工作包括可研批復、建設規劃、征地拆遷、安評意見等,上述任何一環節未作充分調查無法落實都會導致項目進入實施階段后在進度、質量和績效等各方面達不到預期要求。二是風險分析不足。部分可行性分析內容缺少對相關市場預測數據,未對市場的現有需求和供給能力給予科學合理的定量分析,有些項目僅重視收益論證,缺乏對環保、節能、技術條件等方面的分析,或是有一定分析但未能達到相關行業技術標準。相關審計發現的問題有建設項目未能獲取林地批復;定制廠房項目因環評不達標建成后企業未進駐;文旅項目因地理位置及交通狀況建成后長期荒廢等。
2.收益“表里不一”,存在隱形風險
專項債是以有一定收益的公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券,但由于其公益屬性,一些項目自身很難產生足夠的收益,申報單位為了能夠成功發行,會通過“包裝”讓項目看起來有亮眼的收益表現,但是這些數據來源的真實性、可靠性都無法證實,缺乏客觀性和科學性,對收益成本的測算原則和計算過程的編制也不夠詳細。這些“包裝”操作讓項目表面上達到了收支平衡,實際增加了地方政府的債務風險與財政負擔。相關審計發現的問題有將不相關收益納入項目收益;測算污水處理費收入以全市GDP增速為依據,而不是處理單價及處理量等。
3.第三方專業機構服務失真
根據政策要求,專項債部分申報文件需要由第三方專業機構出具專項評估意見。為使專項債項目能夠通過評審,在采購第三方機構服務的過程中可能會存在舞弊,如采購方選擇不具備專業資質的機構,或是中介機構為獲取業務故意隱瞞重大事項幫助申報單位“包裝”項目,導致最終評價結果失真。相關審計發現的問題有虛假串標;未按規定執行政府采購程序;第三方機構長期未更換;收益與融資平衡方案的編制和評估為同一家機構等。
(三)項目申報入庫階段
專項債申報流程分為需求上報、項目評審兩個步驟,申報項目經省級發改和財政部門評審通過后納入全省發行備選庫管理。
1.時間規劃不合理
專項債一般是每年的10到12月完成次年的需求申報,地方政府應在上半年就做好謀劃和準備,各項資料在第三季度就應做好評審及相關留存,然后在第四季度完成申報。然而部分申報單位由于時間安排不合理,在申報前未完成“一案兩書”或是尚未獲得用地審批等其他必要手續,導致無法及時申報。相關審計發現的問題有因發行延后資金無法到位導致“項目等錢”;未及時結算相關企業欠款;墊付成本增加等。
2.事前績效評價“假把式”
事前績效評價結果是進入專項債項目庫的必備條件。目前,專項債事前績效評價主要以自評為主,地方財政選評、抽評和第三方機構代理評估為輔,自評往往容易流于形式,第三方機構的獨立性與服務質量也有待考量。此外,由于現階段對專項債績效評價指標體系設計尚處于研究探索階段,以及未來不可預測風險,設定的績效指標可能無法有效評價目標,甚至可能出現為避重就輕凸顯預期樂觀事項設置不合理指標的情況。相關審計發現的問題有自評內容過于簡單;將上年已完成內容繼續設為下年考核指標;定性類評價指標比例遠高于定量類指標;指標量化依據不科學等。
三、提出的應對建議
(一)夯實儲備基礎,做好前期規劃
一要深挖政策,精心挑選高價值儲備項目。市縣級政府應加強政策學習,吃透上情、摸清下情,及時剔除不符合要求、價值低的項目,避免造成不必要的資源和成本浪費;積極主動對接上級債券主管部門,獲取相關債券專家的專業指導意見,立足本地區實際情況,拓寬思路,科學精準謀劃一批優質項目。
二要做好規劃,加強項目推進力度。專項債的申報評審工作有嚴格的時間限制,申報單位要提前做好項目資料的準備工作。前期的準備材料涉及發改、住建、環保、第三方社會機構等多方單位,牽頭單位應加強調度,牢固樹立“一盤棋”意識,促使各單位形成強大工作合力,緊密協作配合,把專項債項目謀劃、儲備、申報工作擺在更加突出位置。
(二)提高認識,完善激勵考核機制
一是明確責任界限。可以通過建立規章制度、召開聯席會議等方式來落實,明確目標的主體責任單位,有助于針對問題單位提出有效的改進建議,同時責任單位能夠快速認領問題有助于提高整改效率。
二是完善激勵手段?？梢圆扇〗ㄕ铝⒅?納入年度考核目標,設立激勵獎項,進行考核公示等措施推動各單位工作積極性。對積極申報、完成進度快的部門和單位進行激勵表彰;對有條件申報而未申報、消極應付申報、項目進度推進慢的部門和單位進行通報,并與部門預算資金安排、年度考核等相掛鉤。
(三)扎實開展項目可研,充分挖掘項目收益
一是深化項目可行性研究。政府各部門應充分認識專項債項目對支持本地區經濟高質量發展的重要性和戰略性意義,抓好政策機遇,提前謀劃部署,強調項目前期工作的成熟度,根據項目特點,區位優勢,盡快確定項目選址、建設內容、規模方案等,同時將必要的環評、用地、土地指標工作前置。最好項目已處于開工準備階段,政府專項債投放后項目能夠開工建設,能夠馬上形成實物投資量。
二是合理測算收益,科學防范風險。項目收益的來源要符合項目建設內容要求,要有科學合理的收益點和收益數據,同時收入增速、運營負荷要符合經濟發展規律。由于未來充滿不確定性,為提高發行主體的風險意識,建議在收益測算中必須保持謹慎,對收入的測算應盡量保守,對成本費用的測算則要全面,保留一定的安全邊際,以應對難以預測的風險。
(四)建立第三方機構管理評價體系
根據專項債后續管理使用情況,從資質、效果、成本等方面,對第三方機構提供服務的滿意度進行量化評分,評分高的機構在政府招標時享有優先權,以此倒逼機構關注服務質量。同時,建立第三方機構出具評估意見的準確性的問責機制,并設立“黑名單”,對出具虛假意見、造成重大財政資金損失浪費的機構進行處罰和限制,從嚴執行收支平衡有關要求,排除專項債項目潛在風險。
(五)科學開展績效評估,細化指標體系
為進一步細化績效評價指標,建議以專項債涉及的十大行業為基礎,建立不同行業評價指標和量化標準,形成橫向可比的行業績效評價管理庫;同時,分階段設置縱向可比的評價指標,不同階段指標內容的側重點不同且分值系數也不同,比如發行階段,應重點關注管理和決策評價,并提高相關指標的分值比重。(作者：魏琪)
