專項債券在支持水利基礎設施建設方面發揮了重要的作用，成為了水利項目建設融資的重要渠道之一，如何用活用好專項債券、擴大水利有效投資具有重要現實意義。剖析了當前水利工程利用專項債券存在的問題；并針對2024年專項債券申報工作、破解收益不足難題、融資方式的選擇、擴大項目資本金比例以及防范債務風險等方面提出展望與建議。
一、水利工程利用專項債券存在的問題
1.1 對于專項債券的特點和發行關鍵認識不夠充分
部分地方政府對專項債券申報發行的條件以及最新形勢要求不夠熟悉，主要包含以下幾點：一是項目特點方面，對于專項債券、金融信貸等融資渠道優勢特點認識不清晰，不能根據水利工程項目特點篩選合適的融資渠道；二是前期工作和項目儲備方面，在提前做好項目論證、土地審批、規劃設計和工程審批立項等前期工作提早謀劃的準備不夠充分，且由于連續兩年專項債券密集的發行，儲備庫中優質潛力項目占比較低，部分項目謀劃延續性缺乏考慮；三是政策理解和培訓方面，一些地市尚未形成有效的培訓工作機制，對原則性政策理解不夠深入，缺乏統一領導和專項人員配置；四是協調聯動機制方面，專項債券申請過程需要積極與當地財政、發改等部門溝通協調，與金融機構等有效對接，尤其是有些項目采取多個項目打包發債的方式，協調聯動暢通性有待加強。
1.2 申報類型相對集中，項目收益結構有待優化
存在某些地方在挖掘項目收益方面不夠充分，如項目收益來源薄弱、項目收入模式單一等。目前專項債券項目的收益來源方面主要來自于供水收入、發電收入等，申報項目類型主要集中在供水工程、河流生態治理與修復以及重點水源工程等領域，對其他經營性收入的探索較少，市場化的經營性現金流較弱。需要注意的是，隨著新增專項債券的發行規模越來越大，未來預期債務和償債資金來源之間的收支矛盾將會有加劇的趨勢。若償債模式較為單一，例如供水收益難以達到預期，可能出現償債資金鏈斷裂的風險，還有待進一步挖掘項目收益、優化項目收益結構。
1.3 項目資本金比重較低，四兩撥千斤效應發揮不顯著
為了充分發揮地方政府債券資金效益，國務院允許地方政府專項債券可以用作重大項目資本金，資本金規模占各省專項債券規模的比例不高于25%，以便于更好地發揮政府資金的撬動作用，通過債貸組合進行市場化融資。然而，由于用作資本金的專項債券項目申報要求相對較高，并且專項債券和貸款組合的融資模式在實際操作中實施較為繁瑣。因此，雖然水利屬于專項債券可用作項目資本金的領域，但是專項債券項目資本金整體資金使用規模仍然較低，用于資本金的項目個數占比較小。
1.4 重發輕管，專項債券的規范化管理有待加強
當前，地方政府專項債券主要處于“借用管還”中“借”的階段，水利第一只專項債券[廣東省珠江三角洲水資源配置工程專項債券（一期）]發行距今僅約5年時間。對于各地方來說，如何用足專項債券、盡可能的擴大專項債券的使用規模、帶動水利有效投資是當前專項債券工作關注的重點。目前專項債一般化的問題愈加突出，地方政府專項債券規模快速擴大的同時，帶來的規范化管理以及債務風險問題需要引起進一步重視。除了項目收入實行分賬管理外，需要充分考慮項目在申報階段未壓實項目收益與融資自求平衡方案，以及投資規模、資金用途填報隨意性等所帶來的項目使用和管理風險問題。
二、水利工程利用專項債券展望與建議
2.1 研判要求，做好水利項目利用專項債券申報工作
2024 年，國家在專項債申報和使用上提出了新的明確要求。在申報時間方面，預計2024年2月將啟動專項債提前批申報工作。在額度分配方面，今年中低風險省份專項債額度將增加，高風險省份額度會被壓縮。在投向領域方面，保障性安居工程領域中新增的城中村改造、保障性住房將成為支持重點，由此判斷對水利項目利用專項債券可能額度造成一定影響。在當前形勢下，建議各級水行政主管部門重點做好以下工作。一是基于春節前大概率發行提前批專項債券的情況，積極協調發改、財政等部門，抓緊組織項目前期工作，特別是存量項目，開展“一案兩書”編制完善等工作，并有序做好全年申報安排。二是一些省份需要做足今年專項債券用于水利項目額度將減少的準備，進一步提高相關水利項目前期工作質量，有效應對水利項目利用專項債券資金基本盤可能減少以及高風險省份額度會被壓縮后面臨的更加激烈的競爭的局面。
2.2 加強指導，破解水利項目收益不足難題
創新模式，針對不同特點水利項目謀劃提高項目收益。對投資規模大、建設周期長且具備一定經濟效益的供水、灌溉、發電等水利項目，考慮單獨申報，通過水價改革、水權交易等方式提高項目收益，盡可能多使用地方政府專項債券。對點多面廣、投資規模較小的水利項目，以市縣為單元組合申報，爭取由省級代發、市縣承擔償債責任，通過政府性基金和專項收入等統一還款，解決單個小型水利項目融資難問題。對直接收益難以做到自平衡的水利項目，研究采取捆綁的方式挖掘綜合效益，與高收益項目相結合，進行整體組合申報，解決公益性水利項目融資難問題。
2.3 做好分類，選擇適合的融資方式籌集資金
以往，金融信貸資金是水利項目除政府投資外最大資金來源。近年來，專項債券用于水利建設資金規模逐步提升。專項債券和金融信貸在發行流程、資金成本、籌集周期、使用年限、還款方式等方面存在一定差異。可以根據項目自身特點選擇適合融資方式開展融資。例如投資規模較大的重大水利工程，可采取包括專項債券和金融信貸在內的多種渠道融資。對于不超過1億元的面上水利工程，項目收益尚可的情況下，可以優先考慮專項債券解決資金問題。
2.4 用足政策，提高用于項目資本金比例
目前，全國專項債券用于項目資本金比例在9%左右，遠低于25%上限。水利項目在申報專項債時絕大部分也是以債務性資金為主，作為項目資本金的規模較低。財政部強調要擴大項目資本金范圍領域，發揮“四兩撥千斤”的作用，持續形成投資拉動力。2024年，各級水利部門要吃透專項債券用于項目資本金的相關要求，統籌謀劃可以利用專項債券作為資本金的項目，抓準政策機遇，有效補充財政資金不足造成的項目資本金缺口。
2.5 強化管理，堅決防范債券風險
去年12月，財政部公開了2023年11月地方政府債券發行和債務余額情況。2023年前11個月，31個省（自治區、直轄市）合計發行地方政府債券首次突破9萬億元，約9.14萬億元，比2022 年全年增長24%。在用足用好專項債券資金服務包括水利在內的基礎設施建設的同時，應當按照中央要求有效防范債券風險。一是要嚴守底線，執行債券資金管理制度。如實、準確制定項目收益和融資平衡方案，科學合理確定專項債券期限，盡量避免人為將償債責任后移[1]。合理評估專項債券對應項目風險，切實履行項目管理責任，確保專項債券專款專用。二是分賬管理，強化對應資產管理。組合使用專項債券和市場化融資的項目，要保障項目收入實行分賬管理。加強專項債券項目對應資產管理，嚴禁將專項債對應的資產用于為融資平臺等企業融資提供任何形式的擔保。三是加強監管，嚴格項目償債責任。各級水行政主管部門應切實履行監管職責，加強對水利專項債券項目“借、用、管、還”全周期的閉環監管，做好與對應的專項債還本付息的銜接，加強對項目實施的監控，并統籌協調相關部門保障項目建設進度、如期實現專項收入、確保還本付息資金及時足額上繳財政部門等后續工作。 (作者：姜晗琳，劉品，王鵬悅，李淼 )
