專項債作為一種融資方式，已成為各地高質量發展的支撐，在經濟發展中扮演著重要角色。從歷史的演進和功能定位來看，專項債與地方高質量發展存在內在聯系。然而，專項債在目前的使用中仍面臨收益預算脫離實際、用地謀劃不足、資金使用計劃單一等問題。為此，文章首先闡述專項債與地方高質量發展的內在聯系，接著以貴州省為例，分析其專項債使用現狀和存在的主要問題，最后提出專項債助力地方高質量發展的路徑。

一、專項債與地方高質量發展的內在聯系

專項債設立的初衷是為了提供額外的融資渠道，促進經濟的可持續發展，并解決傳統財政手段難以滿足需求的問題。地方高質量發展是指在推動經濟增長的同時，注重提高經濟發展的質量和效益，實現經濟、社會和環境的協調可持續發展，包括經濟發展質量、區域協調發展、社會公平與民生改善、生態環境保護、制度創新與提高治理能力等。由此可見，專項債與地方高質量發展存在以下聯系：

第一，投資支持與經濟增長。專項債作為重要的財政工具，可以為地方政府提供資金支持，用于投資基礎設施建設、產業升級和創新項目等，有助于推動地方經濟增長，提高經濟發展的質量和效益。

第二，結構調整與升級。專項債的使用可以有針對性地引導資源合理配置，推動產業結構的優化和升級。通過專項債的支持，地方政府可以促進戰略性新興產業的發展，推動傳統產業的轉型升級，增強地方經濟的創新能力和競爭力，從而促使地方經濟高質量發展。

第三，改善民生與社會福利。專項債在推動地方高質量發展的過程中，還可用于改善民生和提高社會福利。通過專項債的支持，地方政府可以投入更多的資源用于教育、醫療、環保、保障性住房等領域，滿足人民對高質量生活的需求，進一步促進社會穩定和可持續發展，為地方經濟創造更穩定和有利的環境。

第四，可持續發展與環境保護。專項債用于項目投資時，可以倡導可持續發展的理念，并注重環境保護。通過對項目的嚴格選取和審查，專項債可以扶持綠色和清潔能源項目、生態保護和環境治理項目等，不僅有利于地方經濟的長期發展，也符合地方政府實現生態文明建設目標的要求。

第五，經驗積累與制度建設。專項債的發展與地方高質量發展相輔相成，通過專項債的實踐和探索，地方政府可以積累經驗和教訓，推動治理體系和能力現代化，建立健全規范管理制度。這將有助于提高地方政府的金融管理和項目管理水平，為更好地實現地方高質量發展提供制度保障。

二、貴州省政府專項債存在的主要問題

2020—2023年貴州省政府專項債情況如表1所示。

2022年，貴州省政府債務限額12962.35億元，其中一般債務限額6895.27億元，專項債務限額6067.08億元。截至2023年8月，貴州省專項債為800.3254億元，其中新增專項債355.4354億元。2020—2023年第二季度，貴州省再融資專項債券的發行規模占所有專項債券的比重從36.22%上升至71.55%，貴州省新增專項債券投向領域比重依次為農林水利、市政與產業園、保障性安居工程和交通基礎設施。過去，貴州省注重提質增效，一步一個腳印扎實打下高質量發展的基礎，充分發揮專項債新增債券的作用，持續為貴州省高質量發展提供可持續的經濟保障。

然而，受新冠疫情等綜合因素擾動，貴州省經濟財力修復不如預期，顯性負債率和債務率抬升，超過警戒線。面對巨大的還本付息壓力，專項債申請、使用和管理期間的一系列問題逐漸暴露，增加債務風險。

2.1 項目前期謀劃存在的問題

第一，項目自求平衡真實性問題。專項債項目申報時，虛增收益、過度包裝導致測算結果準確性不高、明顯偏離實際。例如，項目申報時的園區項目收入來源為租金收入，租金單價按25元/m2一個月進行預測，后續年度考慮每3年增長10%，根據調研反饋，實際園區項目雖已部分投入使用，但受3年招商優惠政策的影響，未產生收益；在供水類項目中，收益預算按鄉鎮水費3元/t計算，而現實中鄉鎮水費為1～1.5元/t，縣城居民水費實際也才2元/t，距離預算收益的3元/t有很大差距，再加上水費提價執行難度大、耗費時間長，項目要達到預算收益幾乎不能實現，與之捆綁的污水管網類項目同樣按水費3元/t（含污水處理費0.85元/t）進行收益預算，都脫離實際。再如水庫建設工程項目作為備用水庫，意味著其使用頻率不如正常使用的水庫高，而收益預算中，其出租率按90%計算，這無法實現，直接增加后期還本付息難度。同時，項目單位未參與實施方案制定，導致還本付息難度超出預期。項目單位在實施方案制定過程中主要的工作是收集項目相關數據，收益預算環節交給第三方，其對還本付息缺乏深入思考。目前，導致項目自求平衡真實性問題的原因主要有三個：首先，申報單位對項目收益測試過于樂觀；其次，地方政府債券咨詢業務市場混亂，第三方機構報告的準確性不足；最后，普遍存在“重資金爭取，輕項目推進”現象，導致申報單位獲批成功，包裝項目預期收益覆蓋本金利息的1.2倍，甚至更多。

第二，存在用地謀劃不足的問題，阻礙項目推進。例如，專項債項目部分廠區用地涉及紅線，還有的專項債項目因國有土地規劃及土地劃撥原因，項目建設工程規劃許可證未得到及時辦理，影響工程施工許可證的辦理。關于用地問題，申報單位在前期調查中未充分了解當地土地情況和實際業務辦理手續，出現項目停滯不前的現象。有的專項債項目受前期場坪和后期資金影響，出現資金支付不及時、建設資金缺口、突然縮減建設規模等問題，導致進展緩慢，未能如期完工或投入運營。

第三，專項債資金使用計劃缺乏備選方案，影響資金使用效果。專項債資金劃撥以后，要在規定時間內全部使用，通常時間緊、資金量大。項目單位為完成專項債考評指標，短期內把資金全部用完，啟動項目所有網點的建設，導致專項債資金使用完以后，整個項目資金缺口大，推進困難。

第四，撬動社會資本的作用不明顯，尤其在鄉鎮項目中，部分項目到位資金僅有專項債券資金部分，自籌資金到位率低，不符合最低資本金要求。調研發現，項目收益極小，受經濟下行壓力的影響，融資較為困難，銀行融資和自籌資金占比較小。再加上受新冠疫情影響，財政支出大幅度上升，土地出讓金下降，地方政府可用于項目資本金的來源也急劇萎縮。例如，在縣級的十幾個專項債項目中，投資總額超過20億元，已完成投資額度為16億元，其中只有一個項目獲得銀行融資5000萬元，不足已完成投資額度的4%。

2.2 項目運營期存在的問題

第一，缺乏收益拓寬渠道。公益性項目收益來源有限，收費標準較低，導致運營收入虧損。縣城和鄉鎮地區的項目大多靠政府財政補貼，收益來源單一。比如，幼兒園項目的收益來源主要是保教費和政府補貼；水庫項目的收益是灌溉和人畜飲水，且在農村存在收費困難的情況；污水管網項目的收益來源主要是污水處理費；供水項目的收益來源是水費收繳；工業園區項目收益來源主要是廠房出租。

第二，運營能力弱，存在財政兜底思想。專項債項目建設由當地主管部門或當地國有平臺企業承接，其運營管理能力較弱，在項目完工投入運營后不重視資產管理和運營管理，項目運營效率低下，只能勉強維持項目的基本運轉，不能覆蓋專項債本息。再加上項目從申請階段到執行階段都存在收益的巨大落差，償還專項債利息的主要方式是向當地政府申請財政墊付。

第三，實際收益與實施方案差距大。結合實施方案中各項目的預期收益情況和實際收益情況看，某地2020—2022 年專項債項目的實際收益占預期收益比重的33%，而13個項目中只有2個項目產生收益；還有某地2020—2022年的18個項目中，只有1個項目產生收益且占比預期收益不到1%。

三、專項債助力地方高質量發展的路徑

首先，項目前期做好全方位謀劃。第一，嚴格控制單個項目總投資。結合各個地區實際情況，不貪虛求大，測算項目實際投資額度，既符合上級要求的投資效益，又有利于項目推進實施。第二，減少專項債額度和融資。根據國家支持方向，認真謀劃項目內容，盡可能把專項債申請放到具備還本付息能力的項目中，對于產生收益困難的項目，要減少專項債額度和融資，防范新增政府債務風險。第三，扎實開展前期調研工作，提升項目成熟度。主管部門需將項目謀劃前期工作經費納入財政預算，為部門開展項目前期工作提供保障。同時，認真審查項目的可行性研究報告，評估資金籌措渠道，比選項目優劣。第四，強化償債意識。通過直接或間接渠道，長期向專項債項目的申報方、執行方、運營方開展宣傳，拒絕等、靠、要的思想。第五，儲備優質項目入庫，將專項債的作用發揮在真正有價值的項目中。將融資收益平衡作為審核把關重點，不具備條件的項目不得納入專項債項目庫。第六，合理預算專項債項目收益。評估項目收益預算依據，杜絕只管申請、不管償債的思想。同時，專項債項目的相關者要明確還本付息環環相扣，從源頭上防范債務風險，并建立懲罰機制，對于預期收益與實際收益差距過大的項目，經過評估后給予相應的處罰。

其次，建設期緊盯項目進度，掃清項目阻礙。第一，盤活現有專項債項目。當地政府召開會議安排部署，由自然資源部門牽頭，統籌調度各部門項目用地問題，將用地指標納入年度用地計劃，涉及重大用地問題報當地政府，由其召開專題會研究解決。同時，優先選擇收益率相對高、回報周期快的項目重點突破，減輕付息壓力。此外，拓寬因資金缺乏而無法推進的專項債項目融資渠道，協調解決賠付補償問題，讓項目資產盡快出租出售，減輕付息壓力。第二，挖掘項目商業價值，吸引社會資本，如在棚戶區項目中引入物業公司。第三，繼續強化項目單位還本付息意識，不僅在項目前期強化，建設期和運營期也要繼續培養和增強意識，杜絕財政兜底思維。第四，完善項目建設期監管協調機制，及時解決出現的問題，并對出現的違規行為進行考評。

最后，增強債務風險意識，健全效益評估機制。在申報項目階段，建立專項債項目收益平衡評估機制，提高項目收益測算水平，落實項目平衡方案。同時，對會計師事務所、律師事務所、銀行等第三方機構進行篩選，淘汰一味包裝項目夸大收益的機構，規范機構行為，明確其權利與義務，建立高質量的第三方機構備選庫。此外，加強專項債資金監管和績效監督，做好事前、事中和事后的效益評估。

四、結束語

專項債對全國尤其是中西部地區有著重要的戰略意義，其在助力地方高質量發展方面發揮巨大作用。要想優化專項債助力地方高質量發展，需要解決專項債中存在的主要問題。只有加強規劃和管理，通過有效的保障措施確保專項債資金安全有效地使用，才能推動地方經濟高質量發展。(作者：潘先慧，吳曉力)