本文結合PPP新機制的規范要求，分析探討了采用特許經營模式實施建筑垃圾處理項目的可行路徑，為建筑垃圾資源化處理項目的健康發展提供借鑒。

一、建筑垃圾資源化項目特許經營實施路徑經營實施路徑

（一）項目特點

建筑垃圾資源化項目屬于市政公用事業項目，公益屬性突出，能夠有效解決城市建設過程中的建筑垃圾處置問題。但與生活垃圾、餐廚垃圾處理不同的是，無論是前端處理還是后端資源化產品，建筑垃圾處理項目均呈現出較高的市場化水平。前端處理方面，國內多個省市均已放開建筑垃圾處理收費標準，不再按照行政事業性收費管理，收費標準由建筑垃圾產生方和垃圾處理經營者依據處理成本和市場狀況協商確定；后端資源化產品更是完全由建材市場的供需關系確定價格。因此，建筑垃圾資源化項目市場化程度同樣很高。

（二）運作模式

新機制提出特許經營項目應合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營(BOO)、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，對于新建的建筑垃圾資源化項目而言，根據資產權屬的不同，一般可采取BOT、BOO或BOOT等模式。

BOT模式下，項目公司不擁有土地使用權和設施所有權，特許經營期滿后項目公司需要將項目設施無償移交給政府方或其指定單位。項目公司在合作期內具體負責項目投融資、建設、運營維護等工作。該模式一般適用于合資成立項目公司的情況，政府方出資代表獲得項目土地使用權后交由項目公司使用。

BOO模式下，項目公司擁有土地使用權和設施所有權，特許經營期滿后，項目公司繼續擁有項目設施。該模式土地使用權一般由項目公司以出讓方式取得。BOO是一種完全的私有化模式，社會資本參與程度極高，適合市場化屬性強、投資回報高的項目，但也意味著社會資本需要承擔更多的風險。

BOOT模式下，項目公司在特許經營期內擁有土地使用權和設施所有權，特許經營期滿后項目公司將項目設施無償移交給政府方。BOOT是一種私有化程度居中的模式，項目設施的所有權最終將轉交給政府，以滿足公共利益和社會需求，意味著政府仍然在一定程度上參與和監管項目，以確保公共利益的實現。

現階段的PPP實踐中對BOO模式的接受程度仍然較低，大部分地方政府不愿意將公共設施的資產所有權永久地交由社會資本持有，BOT或者BOOT模式仍然會是新建項目的主要運作方式。結合新機制的導向來看，BOOT模式將更適合由民營企業獨資或控股的建筑垃圾資源化項目，一方面項目前期手續更加規范，另一方面項目公司擁有項目設施產權，提供了更多增信措施，此外還能夠在一定程度上提升政府財政收入。

（三）土地使用方式

根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發〔2023〕234號）及項目實踐來看，建筑垃圾資源化項目通常采用三類工業用地，一般通過出讓方式獲得土地使用權。根據上述運作模式的不同，土地出讓對象也可不同，主要為政府方出資代表或項目公司。

BOT模式下，通常由政府方出資代表通過出讓方式獲得項目土地使用權，特許經營招標完成后，政府方出資代表將土地使用權以有償或無償的方式交由項目公司。考慮到項目的公益屬性，在一般實踐中通常采用無償的方式以減輕項目經營壓力，提高經濟效益。

BOOT 或BOO模式下，若采取合資公司的形式，則土地使用權既可以通過政府方出資代表獲取后再以作價入股的方式注入到項目公司，也可以在特許經營招標完成后，由新組建的項目公司通過招拍掛方式獲得；若采取獨資方式，通常是在特許經營招標完成后，由新組建的項目公司通過招拍掛方式獲得。

（四）收費渠道和方式

建筑垃圾資源化項目的收入來源有三部分，分別是資源化產品的銷售收入、來源于垃圾生產者的垃圾處理付費以及可能的政府補貼。

1. 資源化產品銷售收入。建筑垃圾資源化產品主要有再生骨料、原土等初級產品及利用再生骨料生產的再生混凝土、再生磚、墻體材料等再生建材產品。資源化產品的銷售收入是項目公司的主要收益來源，不同的產品方案和產品銷售渠道對項目效益的影響是巨大的。因此，盡管資源化產品的銷售屬于市場化行為，但實際操作中多數政府會出臺對資源化產品的消納支持政策和措施來保障項目的盈利能力。

2. 垃圾處理付費。垃圾處理付費是典型的“使用者付費”，按照“誰產生、誰負責”的原則由實際生產者承擔，收費的方式需要在特許經營協議中明確，現實操作中通常由有資質的收運單位或者政府部門代收后，再與垃圾處理單位根據處理量結算。目前，建筑垃圾處理的價格逐步形成了政府指導下的市場調價機制，如北京市明確建筑垃圾處理費為30元/噸；深圳市要求建筑廢棄物處置費實行市場調節價，各固定消納場應對各類建筑廢棄物處置單價進行公示。從各地公示的結果來看，建筑垃圾的處理費用普遍在30元/噸左右。

3. 政府補貼。部分地方政府還出臺了相關補貼政策支持建筑垃圾資源化產業的發展。這些補貼政策符合PPP新機制中所述的“一視同仁”原則，因此項目公司按照政策獲得相關補貼并不違背新機制的精神，如長沙市提出處置企業可在建筑垃圾運輸抵達并完成處置后，向住房城鄉建設部門申請建筑垃圾處置費用補貼，補貼標準為3.0元/立方米。

（五）特許經營者選擇

新機制要求通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者，對于建筑垃圾資源化利用項目，一般采用公開招標的方式。從風險分配的角度而言，項目的投資、建設、運營等主要風險都由特許經營者承擔，因此在特許經營者選擇的過程中要更加注重對其運營管理能力的考察。項目招標時應注重考察特許經營者的業績、產品方案、技術方案、維護方案、收費方案等。

(六) 政府承諾和保障

建筑垃圾資源化項目所需要的政府承諾和保障除了前期工作協助、用地要素保障、配套設施等常規的保障需求外，更要注重項目在穩定運營方面的需求，包括建筑垃圾來料的穩定供應、垃圾運輸監管、后端產品推廣應用、價格指導機制、稅收減免及補貼機制等。

二、PPP新機制下建筑垃圾資源化處理項目建議

建筑垃圾資源化項目在具體推進實施過程中仍然面臨著一些挑戰和困難，需要政府部門和特許經營者等共同關注面對。新機制下推進項目有序實施的建議如下：

（一）合理謀劃項目規模，確保科學投資保科學投資

項目規模的合理性會嚴重影響PPP項目對特許經營者的吸引力。規模不足，無法滿足公共需求，也不具備規模效益；規模過大，投資及運營成本顯著增加，出現開工率不足的情況，影響投資回報。PPP新機制尤其關注項目的可行性，因此地方政府在開展建筑垃圾資源化項目前期工作時，應當科學預測垃圾的產生量，并以此合理確定建筑垃圾資源化項目的布局和規模，避免出現盲目投資的情況，確保特許經營項目的可行性，實現科學投資，降低風險，提升公共服務有效供給。

（二）統籌垃圾收運體系，保障運營穩定障運營穩定

建筑垃圾來料穩定性不足是項目運營的主要痛點，包括質量穩定和來源量穩定。建筑垃圾通常組分復雜，若不進行源頭分類，渣土、碎石以及低資源化價值的產品運往資源化處理場所后，需要企業先分類才能進一步處理。此外，若建筑垃圾的監管、收集、運輸尚未形成閉環，部分建筑生產單位可能會選擇私自倒賣外運的方式節約成本，導致無垃圾可處理的困境。因而統籌完善前端垃圾收運體系，建立建筑垃圾分類處理制度，加強建筑垃圾產生、轉運、調配、消納處置以及資源化利用全過程管理，提高垃圾來料穩定是保障建筑垃圾資源化項目穩定運營的關鍵。

（三）注重技術產品創新，提高經濟效益高經濟效益

目前建筑垃圾處置手段仍然相對單一，主流工藝仍是破碎、篩分后形成再生產品，再生產品也以低值建材產品為主，加之我國缺乏相對統一的再生產品標準，建筑市場對于以建筑垃圾為原料的資源化產品認可度較低，使得產品的價格不高、消納不暢，企業經營難度較大。在聚焦“使用者付費”的新思路下，特許經營者需要進一步通過技術、產品及市場創新提升項目經濟效益，格外注重生產工藝、產品方案和市場渠道等方面創新，確定合理的盈利模式以保證項目收益。

（四）強化政策支持措施，優化發展環境化發展環境

建筑垃圾資源化的發展需要系統化的政策支持措施，從源頭管理、收運處置、行業準入、投資獎勵、價格指導、產品標準、推廣應用等方面制定相關政策，形成全鏈條管理閉環。地方政府需要結合當地城市建設特點形成有針對性的政策體系，以確保政策的有效性和可持續性，如符合當地需求的資源化產品目錄和產品質量標準、資源化產品推廣應用范圍、新技術推廣應用措施、稅收優惠政策等。

三、結束語

新機制的出臺為我國公共事業擴大有效投資提供了新的實踐路徑，也有助于實現高水平的公共產品和服務供給。建筑垃圾資源化項目經營性強和公共需求突出，圍繞PPP新機制，引入特許經營模式開展項目高質量投資有利于實現經濟效益和環境效益的雙贏。本文結合新機制的要求，探討了建筑垃圾資源化項目的實施路徑，并提出了項目實施的合理建議，可以為今后實施項目提供參考借鑒，助力行業健康有序發展。（作者：平俊暉   李立明   胡雷   楊成）