海洋環(huán)境治理與開發(fā)是推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)，加快綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要支撐。針對(duì)我國海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理中的資金來源渠道單一、商業(yè)模式創(chuàng)新不足、陸海統(tǒng)籌缺乏系 統(tǒng) 性等核心問題，提出導(dǎo)入 EOD開發(fā)模式開展規(guī)劃策劃、生態(tài)本底修復(fù)，導(dǎo)入綠色低碳產(chǎn)業(yè)等實(shí)現(xiàn)政企各方合作共贏的實(shí)施路徑。

一、海洋環(huán)境綜合治理與開發(fā)的主要困境

海洋空間尤其是海岸帶、海灣等區(qū)域是人地關(guān)系和開發(fā)利用強(qiáng)度最高的區(qū)域，涉及海洋、市政、防洪、水利和環(huán)境等多學(xué)科知識(shí)。我國專注于海洋開發(fā)規(guī)劃的人才供給不足，導(dǎo)致海洋的綠色、集約開發(fā)水平不高。現(xiàn)階段，海洋環(huán)境綜合治理和綠色開發(fā)的主要困境集中在規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金來源、商業(yè)模式三個(gè)主要方面。

1.1　海洋空間規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，陸海統(tǒng)籌缺乏系統(tǒng)性

海洋生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性，我國海洋管理分屬于國土、海洋、水利、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門，各類空間規(guī)劃重疊，若規(guī)劃布局不合理，則會(huì)影響海洋資源的生態(tài)可持續(xù)利用。此外，從事城市規(guī)劃的專業(yè)人員對(duì)海洋和海洋空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃目標(biāo)缺乏差異化和特色化，從而導(dǎo)致海洋的破壞性開發(fā)和無序性利用。

1.2　資金依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，社會(huì)資本參與度較低

自2010年啟動(dòng)海洋生態(tài)修復(fù)以來，國家財(cái)政部、原國家海洋局、自然資源部等部委，陸續(xù)頒布了海洋生態(tài)修復(fù)資金的支持政策，成立了中央海域和海島保護(hù)資金、藍(lán)色海洋專項(xiàng)資金，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，地方省市配套一定比例的投資，統(tǒng)籌并組織實(shí)施具體項(xiàng)目。然而，環(huán)境治理投入和產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益之間的協(xié)同機(jī)制尚未建立，海洋綜合治理的市場(chǎng)準(zhǔn)入、政策法規(guī)也尚在探索之中，社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)大，收益權(quán)不清晰，主動(dòng)參與較低。此外，國家財(cái)政具有明顯的政策性特征，使得國家財(cái)政資金并不能成為海洋環(huán)境綜合治理所需的長期、穩(wěn)定的資金來源。

1.3　工程現(xiàn)匯招投標(biāo)為主，商業(yè)模式創(chuàng)新不足

從各省市已經(jīng)開展的海洋綜合治理項(xiàng)目看，工程組織方式主要以工程現(xiàn)匯為主，主要責(zé)任主體為政府主管單位或政府平臺(tái)公司；項(xiàng)目?jī)?nèi)容側(cè)重于環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等公益性內(nèi)容，涉及生態(tài)產(chǎn)業(yè)化內(nèi)容占比較低，在投融資、工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資產(chǎn)運(yùn)營等方面涉及較少，“政府主導(dǎo)、企業(yè)為主、市場(chǎng)化運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”方面的商業(yè)模式創(chuàng)新不足，未能整合產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)質(zhì)資源，在開展高水平的項(xiàng)目策劃以及高質(zhì)量實(shí)施方面有待進(jìn)一步提升。

二、EOD模式及適用性

2.1　EOD模式內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Eco-environmentorienteddevelopment，EOD）是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化的一種創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

EOD模式在充分考量生態(tài)修復(fù)與社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，基于資源開發(fā)反哺生態(tài)修復(fù)投入、外部?jī)r(jià)值內(nèi)部化的核心方案，推動(dòng)片區(qū)綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展。EOD模式環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間的雙向互動(dòng)關(guān)系見圖1。

圖1　EOD模式的主要內(nèi)涵

2.2　EOD模式適用條件

EOD模式的核心是實(shí)現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本和資金的價(jià)值循環(huán)，將生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)，通過產(chǎn)業(yè)投資實(shí)現(xiàn)價(jià)值收益，借助資產(chǎn)證券化等方式實(shí)現(xiàn)資金退出。2020年9月，國家發(fā)改委等四部委發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》，明確提出以生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）對(duì)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；2021年出臺(tái)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，鼓勵(lì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌收益與投入的統(tǒng)一性，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的交易結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

EOD模式的成功實(shí)施，需要滿足三個(gè)基本條件，一是要篩選生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)內(nèi)容；二是投資主體要具備策劃、規(guī)劃、投資、招商、建設(shè)、運(yùn)營一體化能力；三是要符合國家相關(guān)法律要求，滿足銀行資金可融性要求。海洋環(huán)境綜合治理和開發(fā)項(xiàng)目，兼具公共資源的公益性屬性，以及產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)的盈利屬性，EOD模式可同時(shí)發(fā)揮政府和社會(huì)資本的合作優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與海洋環(huán)境綜合治理和開發(fā)，有效地緩解政府的財(cái)政壓力。地方政府和社會(huì)資本可整合社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源，共同開展項(xiàng)目前期策劃，一方面保證政府的監(jiān)管效力，另一方面可滿足各參與主體的投資開發(fā)收益，提升社會(huì)整體價(jià)值創(chuàng)造效率。(作者：劉林，代曉松，張永強(qiáng))