在推進鄉村振興、加快農業農村現代化的時代背景下，現代農業產業園區是實現生產要素聚合、推動農業產業優質高效發展的重要載體和有效途徑。以現代農業產業園區為切入點，通過梳理歸納現代農業產業園區發展歷程現狀、政策機遇及困難問題，借鑒國內一些地方在推進現代農業園區建設發展中的創新做法和經驗，從做實“一個基礎”、建立“兩大機制”、統籌“三項工作”、解決“四類問題”四個方面提出了甘肅省加快現代農業產業園區高質量發展的對策建議，以期為現代農業產業園區發展提供有益參考。

一、甘肅省現代農業園區發展存在的問題

一是園區發展質量不高。甘肅省各地市自然稟賦差異比較大，中東部地區土地碎片化突出，產業園區規模較小，同質化競爭問題明顯，園區發展整體效益不高。不少產業園區散而不強，普遍存在發展方式粗放，龍頭企業、農民合作社等新型經營主體帶動能力不強，精深加工較少，產品附加值不高，農業質量和綜合競爭力偏低等問題。特別是產業體系還不完備，農村一、二、三產業融合發展程度較低，產業鏈、現代產業集群尚未形成，農產品加工交易功能滯后，有的存在只生產、不加工、無流通等“缺腿”現象。

二是科技創新能力不足。甘肅省現代農業園區一定程度存在創新思維不夠、科技投入不足、產學研協同創新滯后的問題。如大數據與農業深度融合方面有待提升，把大數據應用于種植、生產、加工、儲存、運輸、銷售等環節做得不夠；有的地方雖然引進了萃取方面的產業項目，但對一些特色優勢產品如蘋果、中藥材等植物提取，藥食同源、食品添加劑等技術研發還處于初級階段或空白階段，農產品科技含量較低；農業科技人才普遍匱乏，有的園區雖與高校及科研院所簽訂了合作協議，但多為試驗基地、實習基地，長久留下來服務園區的專業人才較少，園區自主研發能力還處于較低水平。

三是利益聯結還不緊密。臨洮“三位一體”綜合改革、寧縣“331＋”等利益聯結新模式還沒有在甘肅全省推廣開來，一些地方的利益聯結機制還不夠完善，企業帶動當地農民增收、增加地方稅收的作用不明顯；有的園區依然停留在訂單農業、土地租金收益、就近打工收益等淺層次水平，聯結機制不夠緊密，農民參與度不深，增收方式較單一；基層普遍反映專項資金入股分紅、土地流轉分紅比例沒有統一標準，有的高達8％甚至11％，不利于企業長遠發展和農民長期受益。

四是管理機制不夠健全。現代農業園區覆蓋面廣，往往涉及多個鄉鎮地域，關聯農業農村、自然資源、工信等多個部門，以及生產、加工、流通、銷售等多個環節，需要健全相應的管理運行機制。目前，甘肅省省級層面還沒有成立現代農業園區工作推進機構，部門協同推進現代農業園區建設的統籌機制還未形成，市、縣兩級也沒有成立相應的工作推進機制，大多由單個職能部門負責推進創建。

五是要素保障還需加強。2017年以來，甘肅省累計安排省級財政資金1.44億元用于現代農業產業園建設，同期河北省安排省級財政資金3.9億元，整合各類項目資金58.3億元扶持產業園建設，廣東省安排省級財政資金75億元支持產業園建設，每個園區可獲5000萬元的資金補貼，而甘肅省投入產業園建設的財政資金總體不足。根據規定，國家級現代農業產業園要求加工物流園占地8000畝以上，省級一類園區要求加工物流園占地5000畝以上，二類園區要求占地3000畝以上，三類園區要求占地1000畝以上。由于各縣（市、區）建設用地指標比較緊缺，加工物流園區建設用地指標落實就比較困難。受土地碎片化及基本農田保護政策等限制，一些大項目在選址時比較難。

二、加快甘肅省現代農業園區高質量發展的建議

“十四五”時期，我國現代農業園區發展總的要求是“提質、擴面、強基”。“提質”，即圍繞農業主導產業，推進“生產＋加工＋科技”一體化發展，提高農業質量效益和競爭力。“擴面”，即按照普惠性、競爭性、政策性相結合的原則，繼續支持創建認定一批國家現代農業園區，提高農業園區覆蓋面。“強基”，即加強農業園區建設管理，發揮好農業園區對鄉村振興的引領示范作用。具體到甘肅，必須緊扣“提質、擴面、強基”要求，堅持目標導向、問題導向、結果導向相統一，既從頂層設計方面發力，又從解決具體問題入手，推動甘肅省現代農業園區建設實現更大突破。

（一）做實“一個基礎”

從全國范圍看，甘肅省創建國家級現代農業園區進度比較滯后，創建國家現代農業產業園5個，占全國的2.7％；創建國家農村產業融合發展示范園12個，占全國的3.2％，與其作為農業大省的地位不相匹配。目前來看，要創建國家現代農業產業園、國家農村產業融合發展示范園，必須首先做大做強省級農業園區這個基礎。2020年，甘肅省安排省級獎補資金7500萬元，支持25個省級園區，每個園區獲得獎補資金300萬元，但市、縣兩級配套資金落實比較困難，農業園區建設資金投入總體不足，撬動作用不明顯。2021年，甘肅省在繼續推進25個省級現代農業產業園的基礎上，再創建省級現代農業產業園61個，目前沒有專項扶持資金，而是在鄉村振興銜接資金中統籌安排。考慮到甘肅省創建國家級現代農業園區的緊迫性，以及各級財力比較緊張的現狀，建議下一步應堅持從實際出發，區分輕重緩急，分類精準施策，合理確定創建時序，對基礎良好、條件成熟的農業園區予以重點扶持，把有限的資金用在“刀刃”上，避免“一窩蜂”“撒胡椒面”式的創建，爭取“十四五”期間創建更多的國家級農業園區。

（二）建立“兩大機制”

一是建立健全跨部門協調的領導機制。當前，無論是農業科技園區、農村產業融合發展示范園，還是現代農業產業園（示范區），地域覆蓋范圍都比較廣，涉及多方面工作，但在實際操作中主要是農業農村、科技、發展改革等部門“單槍匹馬”“孤軍作戰”，缺乏有效的協作機制，難以形成工作合力。建議甘肅省出臺政策，成立由分管副省長任組長，農業農村、發展改革、科技、財政、商務、金融、自然資源、交通、水利、電力等部門單位為成員的甘肅省農業園區建設領導小組，辦公室設在農業農村部門，統籌協調甘肅省現代農業產業園（示范區）、農業科技園區、農村產業融合發展示范園等各類農業園區建設發展工作，指導市、縣抓好落實，真正把農業園區建設這項工作上升為全局性任務來推進。同時，市、縣兩級參照省級層面的做法，成立由政府主要領導或分管領導牽頭的工作推進機制，抓好農業產業園區規劃編制、基礎設施、政策落實等工作，確保園區建設有人抓、有人管，形成全省上下整體推進的合力。

二是建立健全企業化運作的管理機制。在產業園建設過程中，政府的責任主要是進行規劃布局，制定建設標準，完善基礎設施，提供政策服務，后續運營管理、招商引資、產業發展等，則應由市場主體發揮作用，也就是有為政府與有效市場相結合，解決“會建不會管”的問題。從全國范圍看，目前農業園區管理模式主要有三類，即管委會模式、“管委會＋平臺公司”模式、企業化運作模式。管委會模式是行政管理的延伸，政府對產業園區內各項事務統一負責管理，雖然能夠集中力量辦大事，但也存在行政色彩濃、行政成本高的問題，不利于發揮產業園區的體制優勢和市場的主體作用。“管委會＋平臺公司”的模式可以解決管委會體制存在的不足，發揮平臺公司的主體作用，但農業是弱質產業，投入大、周期長、見效慢，尤其對甘肅省來說，每個現代農業園區都建立“管委會＋平臺公司”模式，不經濟也不現實。企業化運作模式由企業進行經營管理，不需要政府部門直接參與，可以最大限度地發揮其市場主體作用，減少行政成本負擔，但在一定程度上也存在監管難的問題。

結合甘肅實際，建議在全省探索推廣農業園區企業化運作的管理機制。初步設想是：各縣（市、區）政府圍繞1～2個特色主導產業，充分整合縣域內資源要素，成立國有控股的現代農業發展有限公司，并以公司為主體和平臺，通過與其他龍頭企業開展合作、獨立自主經營管理等多種方式，統籌現代農業園區建設、運營和發展。如平涼市崆峒區整合全區肉牛產業資源，成立平涼紅牛產業發展有限公司，主要負責平涼紅牛現代產業園的建設和后期運營管理，包括對外宣傳、園區服務、招商引資、市場拓展、建設運營等綜合性服務工作，從而進一步推動肉牛產業園區加快發展（見圖1）。

此設想主要基于這樣幾點考慮：一是有利于園區加快發展。市場經濟下，企業比政府更了解市場，更善于經營。通過企業化運作模式，讓龍頭企業成為園區運營發展的主體，企業會更加積極主動、精準高效地開展招商引資，進而拉長產業鏈，提升價值鏈，完善供應鏈，形成更具競爭力的產業體系。二是有利于當地經濟發展。通過引進龍頭企業成立合資公司，不僅為當地帶來了先進的生產管理技術，也有利于通過競爭促進當地企業發展，增加地方財稅收入。三是有利于產業長遠發展。隨著現代農業發展公司或合資企業發展壯大，可以進一步整合周邊縣域相關產業資源，成立實力更強的區域性乃至省級具有國際競爭力的大型農業企業集團，避免同質化競爭，取得一定市場話語權，增強整個產業的品牌效益、抗風險能力和市場競爭力。比如，貴州省以貴州現代物流產業集團、貴州金控集團、貴陽農業農墾公司、安順市農業發展公司等12家相關企業為主組建“貴州蔬菜集團”，提升蔬菜產業規模化、標準化、品牌化水平。陜西省采取并購、重組、資產資本化等運作模式，在原陜西新世界果業集團有限公司等5家企業基礎上，組建陜西果業集團有限公司，推動陜西由果業大省向果業強省轉變。同時，建議建立甘肅省現代農業園區發展聯盟，以“聚合資源、交流合作、創新引領、品牌發展、共建共享、互惠互利”為宗旨，以促進區域協作發展為目標，以共推技術創新、產業融合、品牌創建、市場拓展為重點，將甘肅省相關農業園區主體和龍頭企業納入其中，采取輪值理事制度，定期開展活動，促進相互交流，加強橫向合作，充分發揮聚集要素、搭建橋梁、整合資源、抱團發展的平臺作用，全力支撐甘肅省現代農業園區建設，做大做強農業產業的核心競爭力和品牌影響力，推動現代農業實現高質量發展。

（三）統籌“三項工作”

甘肅省作為曾經脫貧攻堅任務最重的省份，現在鞏固拓展脫貧攻堅成果的壓力和任務一點也不輕。2021年，甘肅省委、省政府研究出臺了《關于加快縣域經濟高質量發展的意見》，配套印發了《甘肅省縣域經濟發展綜合評價考核辦法》，研究制定了鄉村振興的相關考核評價指標。可以說，鞏固拓展脫貧攻堅成果、實施鄉村振興戰略、加快縣域經濟高質量發展是當前甘肅省縣域發展的三大重點工作。下一步，現代農業園區發展不能就園區談園區，應堅持系統思維，以各級編制“十四五”相關規劃為契機，加強統籌謀劃，將現代農業園區發展融入鞏固拓展脫貧攻堅成果、實施鄉村振興戰略、加快縣域經濟高質量發展等全局性重點工作中，編制規劃、制定政策、謀劃項目、落實資金多向現代農業園區傾斜，做大做強園區經濟。

（四）解決“四類問題”

一是解決要素保障的問題。資金方面，省、市、縣三級適當增加現代農業產業園區建設獎補力度，統籌整合各級涉農項目資金向產業園傾斜，形成集聚效應。借鑒廣東等地經驗做法，改革財政資金投入方式，將財政資金由層層劃撥至市、縣財政部門改為直接撥付到實施主體（企業），并實行清單管理制度，明確財政資金與撬動社會資本投入比例，充分發揮市場配置資源作用。融資方面，發揮政府財政資金引導和撬動作用，通過ＰＰＰ、政府購買服務、貸款貼息等方式，撬動更多金融和社會資本參與現代農業園區建設。特別是鼓勵金融機構創新適合現代農業園區特點的信貸產品，支持園區內企業通過上市、掛牌“新三板”等渠道融資，鼓勵融資擔保機構支持現代農業園區內的中小企業降低擔保費率。用地方面，借鑒外地經驗，研究出臺現代農業園區建設用地保障的具體政策，確保每年不少于一定比例的建設用地指標、城鄉建設用地增減掛鉤指標等，優先保障現代農業園區建設發展的需要。進一步落實和引導農村土地經營權有序流轉，規范設施農業用地等方面的政策，盤活園區閑置和低效用地。

二是解決產業融合的問題。建好現代農業園區，選準產業是前提，三產融合是關鍵。下一步，應按照產加銷、農文旅一體化發展的要求，進一步挖掘現代農業園區生態康養、休閑觀光、文化傳承等功能價值，大力發展創意農業、觀光農業、休閑農業、體驗農業等新業態，推動農業生產向區域化、規模化、專業化、標準化方向發展，滿足市場對優質農產品數量和質量的需求，形成種養加一體化經營、產業鏈上下游緊密協作、三產融合發展的生產經營模式。抓住農產品精深加工這個關鍵節點，依托農業產業化龍頭企業延伸產業鏈，提升價值鏈，促進農產品加工流通企業向產業園集聚發展，形成企業與農戶、生產與加工、加工與流通銜接配套的上下游一體的產業格局，打造農業產業的價值“微笑曲線”。

三是解決科技支撐的問題。發展現代農業園區，關鍵要靠科技創新驅動。近幾年，甘肅省出臺了支持科技創新若干措施、深化科技體制機制改革創新推動高質量發展的若干措施等政策，但還沒有專門就科技創新支持現代農業發展出臺支持政策，特別是作為全國三大種業基地之一，甘肅省在打好種業“翻身仗”中對科技創新的需求更加強烈。建議甘肅省研究出臺科技創新支持現代農業發展的政策文件，鼓勵支持現代農業經營主體加強與高等院校、科研院所等的合作，走產學研相結合之路。同時，加快建設區域性農業科技創新中心，發揮省農業科技創新聯盟等平臺作用，搭建科學家與企業家的“超級橋梁”，鼓勵科研單位、高等院校科技人員在現代農業園區領辦、創辦各類科技型產業或者科技服務組織，支持科技人員開展科技創業項目，吸納人才聚集園區進行創新創業，實現產學研、農科教大聯合大協作。

四是解決利益聯結的問題。帶動農民持續增收、促進當地經濟發展是現代農業園區發展的出發點和落腳點。建議研究出臺加強涉農經營主體與群眾利益聯結的指導性政策，把與農民建立緊密利益聯結機制作為支持項目的前提條件，合理設置分紅比例，強化多方利益聯結，讓農民更多分享產業鏈增值收益。同時，創新利益聯結模式，探索推行“托管保底”“合資兜底”“保底收益＋按股分紅”“折股聯營、反租倒包、雙線代銷”等模式，將企業與農民從簡單的產品購銷、勞務聘用、土地流轉關系轉變為更緊密的合作共贏關系，增加農民經營性收入和工資性收入。(作者：徐麟)