近幾年來，國家在基礎設施和公共服務領域大力推動政府和社會資本合作（PPP）模式，使得 PPP 模式成為社會關注的熱點話題。今年 7 月，住建部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》 ，提出即日起在全國范圍內開展特色小鎮(zhèn)培育的工作。特色小鎮(zhèn)緣起于浙江，北京、天津、河北、山東、甘肅等地也紛紛出臺培育特色小鎮(zhèn)的指導文件，以市場為主導的特色小鎮(zhèn)建設成為頗受關注的領域。PPP 模式與特色小鎮(zhèn)，兩個熱點碰到一起，將會帶來怎樣的發(fā)展機遇值得期許。中機院專家獻計獻策。
特色小鎮(zhèn)建設避免“一哄而上”要量力而行
最近一段時間，特色小鎮(zhèn)突然就火熱起來，一些投資界人士也都在紛紛尋找特色小鎮(zhèn)建設中的商機和投資機會。其實，特色小鎮(zhèn)建設不是短期的，如果投資者做好長期準備就會發(fā)現(xiàn)其中的機會。換句話說，只有在可持續(xù)發(fā)展過程中，在特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展過程中，投資者才能發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘其中的機會。
從整個宏觀規(guī)劃管理的角度，各地政府要避免特色小鎮(zhèn)建設中“一哄而上”的現(xiàn)象，避免盲目地去規(guī)劃和投資建設特色小鎮(zhèn)。各地應把握浙江在特色小鎮(zhèn)發(fā)展的一些精髓，結合各地實踐去制定各自的一些政策。在這個過程中，不斷通過改革發(fā)掘小空間的發(fā)展模式，而不是簡單地在形式上去模仿。
特色小鎮(zhèn)之所以得到各地的“一呼百應” ，客觀上是因為在經濟新常態(tài)條件下，社會資本參與小規(guī)模土地開發(fā)具有更多的必要性與現(xiàn)實性。從政策層面看，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展跟城鎮(zhèn)化、供給側改革、宏觀經濟、政府職能轉變等都有密切關系，因而成為各類政策集中支持的一個“黃金結合點” 。特色小鎮(zhèn)發(fā)展有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結構，有助于扭轉各類資源過度地向行政等級高的城市中心區(qū)集中的局面，有利于改進政府管理，動員社會資本參與新型城鎮(zhèn)發(fā)展空間的建設，有利于促進投資與消費并帶動經濟增長。
特色小鎮(zhèn)發(fā)展方向，應走創(chuàng)新與綠色的道路。具體在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，應強調業(yè)態(tài)功能創(chuàng)新、強調規(guī)劃建設的手法創(chuàng)新以及投資運營模式創(chuàng)新。這種新型的空間也就是一種“小而精、小而美、小而優(yōu)、小而特、小而強”的模式，從根本上體現(xiàn)了集約、節(jié)約、綠色、低碳發(fā)展的模式，這是特色小鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化最深刻的結合點。如果抓不住這一點，盲目地去規(guī)劃建設特色小鎮(zhèn)，就會造成規(guī)劃以及投資建設的浪費，帶來不可估量的損失。
浙江等地的經驗就是把特色小鎮(zhèn)的物理空間、創(chuàng)新空間疊加到改革的空間上，取得更大的改革發(fā)展空間效果。如浙江省明確，特色小鎮(zhèn)的定位是綜合改革試驗區(qū)——凡是國家的改革試點，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先上報；凡是國家和省里先行先試的改革試點，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先實施；凡是符合法律要求的改革，允許特色小鎮(zhèn)先行突破。在具體的推進過程中，許多特色小鎮(zhèn)增設了創(chuàng)業(yè)服務大廳，提供包括“三證聯(lián)辦、創(chuàng)新交流、政企交互信息”等保姆式服務。此外，小鎮(zhèn)還制定“一攬子”政策，在房屋租金、能耗等方面給予補助，最大限度地降低創(chuàng)業(yè)者的資金成本。
一個地方的特色小鎮(zhèn)發(fā)展，還應從政策支持上形成一個周密完整的政策體系。比如，以浙江的特色小鎮(zhèn)來看，從組織、協(xié)調到產業(yè)規(guī)劃等都有政策支持，做到宜居、宜業(yè)、宜游、宜樂。浙江特色小鎮(zhèn)，具有良好的基礎條件，在發(fā)展諸如茶葉、絲綢、黃酒、中藥、青瓷、木雕等文化產業(yè)的同時，也重點去發(fā)展信息經濟、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等面向未來的一些產業(yè)。在浙江，這些產業(yè)已經具有強大的生命力，從產業(yè)未來發(fā)展的預期看這些產業(yè)的發(fā)展空間不可估量。
特色小鎮(zhèn)運用 PPP 模式應遵循八大原則
特色小鎮(zhèn)建設，在我國提出已經有很長一段時間。此前，住建部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)出的《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》 ，使得特色小鎮(zhèn)建設越來越受到各方的關注。個人認為，國家發(fā)展改革委、財政部、住建部應該密切合作、形成合力，共同促進一個 PPP在特色小鎮(zhèn)發(fā)展應用方面的頂層設計。而其中應包含以下八方面內容：
——明確特色小鎮(zhèn)建設的目標導向。
我國 PPP 模式的發(fā)展還處于初級階段，在許多人的認識中存在著誤區(qū)，如把 PPP 作為化解地方投融資平臺債務風險的一種工具等。而這樣的目標導向出錯，使得 PPP 在實際操作過程中出現(xiàn)很多問題。對此，國家發(fā)展改革委、財政部以及住建部各個部門的專家需要在這方面進行梳理和總結，通過大量研究工作形成一個共識，作為下一步頂層設計的遵循原則。
——應將 PPP 作為撬動我國特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要工具。
曾經，對于 PPP 定義僅限于政府采購公共服務的工具。在這個基調下，就要關注 PPP 項目的財政承受能力論證，關注 PPP 作為一個采購公共服務如何能夠按照省錢這一系列邏輯開展操作，這樣的思路束縛了 PPP 在特色小鎮(zhèn)建設中的推廣應用。引入 PPP 模式，目的就是為了建立一種基于市場化的投資回報機制，動員各方力量建立合作伙伴關系來整合各種資源，促進特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。
——應認真總結和創(chuàng)新特色小鎮(zhèn) PPP 模式的實現(xiàn)方式。
這里有一個重要的理念需要強調，PPP 到底是什么？PPP 強調的是政府和社會資本合作，強調的是雙方建立利益共享、風險共擔的合作伙伴關系這樣的一種理念。PPP 的理念是促進當?shù)仨椖康慕ㄔO，強調以人為本、協(xié)調發(fā)展等，代表未來的發(fā)展方向，也代表了當?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。所以，在實踐中要摒棄傳統(tǒng)的 BOT，而踐行 PPP 的發(fā)展理念。
——努力建設基于市場化的社會資本投資回報機制。
特色小鎮(zhèn)建設強調的是產業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合，而當?shù)卣狈@樣的運作能力。因此，才需要引入社會資本，引入專業(yè)的城市投資建設運營商，通過 PPP 模式，通過專業(yè)化的手段擺脫當?shù)厝瞬拧①Y金、能力不足這種瓶頸來進行優(yōu)質資源的整合，促進當?shù)氐目缭绞桨l(fā)展。
——應重視加強特色小鎮(zhèn) PPP 模式的可行性研究。
當前強調推廣應用 PPP 模式，存在這樣一種傾向，即傳統(tǒng)的可行性分析論證僅僅是為立項服務的一門“功課” ，PPP 方案只需做好物有所值評價和財政承受能力論證，就可以保證項目高質量的運行。個人認為此觀點錯誤。
可行性分析論證是長期以來形成的、國際國內已經達成共識的投資項目的全面系統(tǒng)的可行性分析論證，PPP 論證一定要納入可行性研究的論證和決策體系里面，而不是另起爐灶再搞一套。
——重視特色小鎮(zhèn) PPP 項目實施方案的編制和審查。
目前，有關 PPP 項目實施方案的定位、內容以及深度是什么，相關部門并沒有提出一個明確的規(guī)定，使得實施方案的認證沒有規(guī)矩。而不同行業(yè)的項目實施方案論證是不一樣的，所以對于特色小鎮(zhèn)的項目，有關部門的專家應該著手研究然后提出規(guī)范化的要求。對于特色小鎮(zhèn)建設，要做到地方各個主管部門和職能部門之間相互銜接，相互配合，做好 PPP 實施方案的聯(lián)審制度和審查工作，在流程上銜接好。
——加強專業(yè)咨詢機構選用的規(guī)范化管理。
PPP 模式現(xiàn)在很熱，全國有上萬個 PPP 項目，這也產生了巨大的 PPP 專業(yè)咨詢需求。具體到特色小鎮(zhèn)的建設，又分成不同的領域，各個小鎮(zhèn)特色各異，專業(yè)性要求很強，所以加強咨詢機構的專家隊伍建設，是非常迫切的。
——應把 PPP 作為實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。
今年年初，國家發(fā)展改革委和聯(lián)合國歐經會簽署合作協(xié)議，要把聯(lián)合國積極推動可持續(xù)發(fā)展和以人為本的 PPP 理念引入中國。按照聯(lián)合國的理念，實際上是把 PPP 作為一個可持續(xù)發(fā)展目標的工具，強調 PPP 模式促進公眾的參與、貧困人口的脫貧致富以及解決資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展這樣一個宗旨，并且貫穿到 PPP 方案設計的具體操作中，這對我國未來的 PPP 發(fā)展理念創(chuàng)新具有重要的促進作用。
融資約束是特色小鎮(zhèn)建設的最大障礙
今年 7 月份，住建部、國家發(fā)展改革委、財政部公布的《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中明確提出，到 2020 年，我國將培育 1000 個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。對建設特色小鎮(zhèn)，建設特色鮮明的產業(yè)形態(tài)，需要發(fā)展觀念有創(chuàng)新，規(guī)劃建設管理有創(chuàng)新，社會管理服務有創(chuàng)新，省市縣支持政策有創(chuàng)新，村鎮(zhèn)融合發(fā)展有創(chuàng)新。
此前，國務院印發(fā)的《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》提出，要加快培育中小城市和特色小鎮(zhèn)。要因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機制，充分發(fā)揮市場主體作用，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結合、與特色產業(yè)發(fā)展相結合、與服務“三農”相結合。
目前，地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮(zhèn)，但是由于一些地方政府的債務壓力大，持續(xù)的財政輸出顯然不太可能。要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設投資主體的多元化，必須建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式。因此，以政府和社會資本合作為基本特征的 PPP 融資模式，能夠有效地彌補特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。在特色小鎮(zhèn)建設過程中，積極探索引入 PPP 模式，可以解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。
早在 2015 年 6 月，經國務院同意發(fā)布實施的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》中就明確提出，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域開展特許經營， 這是對 PPP 模式的一種大力推廣。 從 PPP 模式看， 其解決了基礎設施建設中的融資難題。
目前，一些特色小鎮(zhèn)雖然產業(yè)發(fā)展比較好，但是融資能力弱，這就需要靠 PPP 模式來解決。PPP模式比較熱，很多企業(yè)都想進入，但是首先就要求有投資回報率。PPP 模式與小城鎮(zhèn)建設如何完美結合？盈利點在哪里？政府的政策應該圍繞整個特色小鎮(zhèn)的資源來考慮，如何更好地調動社會資本來投資的積極性，不僅僅考慮一個項目，還要把多個項目綜合加以考慮，才能通過 PPP 模式來真正把特色小鎮(zhèn)建好。
PPP 模式提供了機制和資金的雙重保障
特色小鎮(zhèn)作為國家供給側結構性改革的探索，它既不是建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)，又不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說，特色小鎮(zhèn)是經濟轉型升級的新形態(tài)。特色小鎮(zhèn)需要以基礎設施的投入為前提，但是對一些財政比較薄弱的地區(qū)而言，大量的資金投入顯然不現(xiàn)實。而且，特色小鎮(zhèn)所需的土地撥備也很難一次性到位，對于項目的推進效率也將產生比較大的影響。因此，特色小鎮(zhèn)在建設過程中，投融資模式及后續(xù)的運營管理方式，都不同程度影響了特色小鎮(zhèn)的建設。其中，持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵，因此合適的融資模式對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常有必要的。
要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設投資主體的多元化，必須建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式。而以政府和社會資本合作為基本特征的 PPP 融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮(zhèn)建設過程中積極探索引入 PPP 模式，能夠解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。
在特色小鎮(zhèn)建設中采用 PPP 模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利于降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設，參與企業(yè)一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮(zhèn)建設的整體風險控制能力；另一方面，PPP 模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。
另外，在特色小鎮(zhèn)建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮(zhèn)的項目完工，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的經營，承擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設的效率。
在特色小鎮(zhèn)建設中引入 PPP 模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業(yè)的發(fā)展和完善也有利，具體可以從 3 個方面來體現(xiàn)：第一，PPP 模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設的一種穩(wěn)定的投資渠道，獲得經濟利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個產業(yè)平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產業(yè)集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。第二，在 PPP 模式下，社會資本通過投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得直接的經濟利益，還獲得其他衍生利益。例如，參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設施和公共服務設施的日常經營和管理，獲得較為合理的經營性收入。第三，在 PPP 模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設，可以提高特色小鎮(zhèn)的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區(qū)域的經濟發(fā)展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還會吸引更多的人才參與到區(qū)域的經濟建設中去。
特色小鎮(zhèn)的建設能否吸引到民間資本
參與，其中的關鍵在于特色小鎮(zhèn)項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期收益率。只有當特色小鎮(zhèn)的投資收益大于社會資本的投資成本時，PPP 融資模式才能真正落地。
事實上，PPP 融資模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設還是有很大投資回報空間。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮(zhèn)，它未來產生的價值，完全可以滿足社會資本的投資回報。
特色小鎮(zhèn) PPP 模式，是以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體，讓實力較強的企業(yè)參與到項目建設中，從而實現(xiàn)政府建設特色小鎮(zhèn)的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮(zhèn)建設效率和質量的前提下，適當滿足社會資本的投資回報要求。
