5月17日，國務(wù)院辦公廳公開發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），無異于行業(yè)翹首以盼的甘雨。
 

        長期以來，中國通用航空發(fā)展空間巨大，這是行業(yè)內(nèi)外大家共同的認(rèn)識(shí)。但就我國通用航空發(fā)展的過程而言，則是甜酸苦辣兼具，個(gè)中滋味誰干誰知道。的確，自2010年國務(wù)院、中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》支持通用航空發(fā)展以來，近6年過去了。盡管低空開放工作有了進(jìn)展，國家相關(guān)部門也出臺(tái)了相應(yīng)的促進(jìn)政策，但關(guān)鍵性的政策始終沒有出臺(tái)，通用航空運(yùn)營及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的環(huán)境尚未形成，通用航空起飛難、落地難的問題還沒有從根本上解決。究其原因，除了通用航空政策體系及運(yùn)營的建立固然需要一個(gè)過程外，整個(gè)行業(yè)遇到了發(fā)展過程中的制度性和體制性障礙。若不能邁過這道坎，就只能繼續(xù)徘徊不前。
 

　　正是在這樣一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)期，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，可謂意義深遠(yuǎn)。它的出臺(tái)將給整個(gè)行業(yè)帶來哪些重大的影響？

   
        與公共運(yùn)輸航空相比，通用航空應(yīng)用領(lǐng)域更廣，廣泛應(yīng)用于交通運(yùn)輸、工農(nóng)林業(yè)、海洋作業(yè)、公務(wù)商用、航空運(yùn)動(dòng)、旅游、個(gè)人娛樂等，在防災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援、環(huán)境保護(hù)與綜合治理、社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域也發(fā)揮著重要作用。
 

　　根據(jù)用途的不同，通用航空產(chǎn)品也涵蓋了從公務(wù)機(jī)、多用途飛機(jī)、輕型飛機(jī)、直升機(jī)、運(yùn)動(dòng)飛行器到無人機(jī)的各種各樣的機(jī)型，形成了龐大的周邊和地面延伸產(chǎn)品集群，橫跨航空技術(shù)與研發(fā)、航空制造與維修、通用航空機(jī)場、通用航空運(yùn)營、通用航空培訓(xùn)、通用航空服務(wù)、航空文化等多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)鏈長，投資拉動(dòng)效應(yīng)達(dá)到了1：12。
 

　　通用航空發(fā)展還可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，帶動(dòng)新材料、電子信息、裝備制造等向高端化發(fā)展。同時(shí)，發(fā)展通用航空也可以產(chǎn)生很強(qiáng)的消費(fèi)促進(jìn)效應(yīng)，既包括公務(wù)機(jī)、私人飛機(jī)購買，也包括個(gè)人飛行、公務(wù)飛行、航空觀光游覽、個(gè)人娛樂飛行、飛行培訓(xùn)等通用航空服務(wù)消費(fèi)。
 

　　通用航空還是一個(gè)二、三產(chǎn)融合非常好的產(chǎn)業(yè)，集制造、運(yùn)營、服務(wù)于一體，并延伸到金融、保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。通用航空也是一個(gè)由眾多中小企業(yè)構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展通用航空可以產(chǎn)生很好的就業(yè)促進(jìn)效應(yīng)。
 

　　通過以上特征我們可以看到，通用航空發(fā)展可以有效地促進(jìn)投資、拉動(dòng)消費(fèi)、帶動(dòng)就業(yè)，且我國通用航空市場潛力大、發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)，只要政策到位，可以收到立竿見影之效，應(yīng)該是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的一劑良方。
 

　　此外，在防災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援、環(huán)境保護(hù)與綜合治理、社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，通用航空可發(fā)揮重要作用。我國是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，地震、泥石流、臺(tái)風(fēng)、雪災(zāi)等重大自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。通用航空是最為有效的救援工具和手段。但由于我們可用于救援的飛機(jī)以及供通用飛機(jī)起降的機(jī)場都太少，每當(dāng)需要救援的時(shí)候，我們的救援飛機(jī)能出動(dòng)的數(shù)量極其有限，且長時(shí)間派不出去，最后100公里的等待讓社會(huì)著急、讓政府著急。所以，發(fā)展通用航空可以大力提高我國的應(yīng)急救援能力。除了救援外，通用航空也可以在社會(huì)維穩(wěn)、治安執(zhí)法、交通疏導(dǎo)、醫(yī)療救護(hù)等危機(jī)處理及社會(huì)服務(wù)方面發(fā)揮重要作用，有效完善政府服務(wù)手段。
 

      我國通用航空遇到了一個(gè)結(jié)、走到了一個(gè)坎，具體是指什么？
 

　  第一，政策落實(shí)慢，措施不到位。自2010年國務(wù)院、中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革意見》以來，低空空域管理改革工作確實(shí)有了進(jìn)展。與過去相比，低空飛行審批寬松了，審批時(shí)限也縮短了。但由于與低空開放有關(guān)的關(guān)鍵性政策還沒有出臺(tái)，通用航空飛行活動(dòng)的開展仍然不那么容易，尤其是難以實(shí)現(xiàn)低空飛行常態(tài)化。只有實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到線低空飛行常態(tài)化，通用航空的交通屬性才能體現(xiàn)，才能促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。除低空開放問題外，目前通用航空的一些行業(yè)管理政策無法滿足行業(yè)發(fā)展的需要，體現(xiàn)為多頭管理、程序復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)過高等，也阻礙了行業(yè)的發(fā)展。
 

　　第二，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。現(xiàn)在每年都有超過300架新的通用飛機(jī)源源不斷地進(jìn)入我國，一個(gè)越來越突出的問題是，由于通用航空機(jī)場奇缺，沒有機(jī)場可以停放，也缺乏足夠的設(shè)施保障飛行。在通用航空發(fā)達(dá)的美國，有近2萬個(gè)機(jī)場可以供通用飛機(jī)起降。而我國通用機(jī)場加上臨時(shí)起降點(diǎn)的數(shù)量只有約400個(gè)，這其中獲得民航局機(jī)場運(yùn)營許可的通用航空頒證機(jī)場也就40多個(gè)。事實(shí)上，無論是地方政府、通航企業(yè)還是民間資本，對通用航空機(jī)場都表現(xiàn)出了很大的投資熱情。但長期以來，通用航空機(jī)場的建設(shè)審批程序復(fù)雜、周期長，導(dǎo)致通用航空機(jī)場建設(shè)難。除機(jī)場外，通用航空運(yùn)營所依賴的地面服務(wù)保障體系、低空監(jiān)視與飛行服務(wù)保障體系也極不完善。
 

　　第三，產(chǎn)業(yè)體系缺失，產(chǎn)業(yè)利潤外溢。每年新增的通用飛機(jī)幾乎都來自國外，有相當(dāng)一部分的國際合作項(xiàng)目都是海外并購或者只是簡單的國內(nèi)組裝生產(chǎn)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)利潤外溢。而通用航空運(yùn)營與通用航空服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在國內(nèi)還遠(yuǎn)未產(chǎn)生。同時(shí)，通用航空產(chǎn)業(yè)生態(tài)還未形成，產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)有缺失，產(chǎn)業(yè)體系亟待完善。
 

　　第四，企業(yè)經(jīng)營困難重重，整體效益低。目前，通用航空運(yùn)營企業(yè)規(guī)模普遍偏小，絕大多數(shù)企業(yè)處于虧損狀態(tài)，整體效益低下。針對這一情況，國家已連續(xù)4年對通用航空企業(yè)開展公益性作業(yè)和引進(jìn)飛行員實(shí)施了總額達(dá)12億元的財(cái)政補(bǔ)貼，這才維持了通用航空企業(yè)的運(yùn)營。全行業(yè)整體經(jīng)營困難的原因，不是沒有市場，而是目前的運(yùn)營環(huán)境難以實(shí)現(xiàn)低空飛行常態(tài)化，通用航空運(yùn)營業(yè)務(wù)難以持續(xù)性地開展，尤其是新興業(yè)務(wù)開展困難。除少數(shù)通用航空公司外，絕大部分企業(yè)業(yè)務(wù)開展規(guī)模極其有限。如再不著力解決企業(yè)運(yùn)營環(huán)境問題，部分企業(yè)將很難再堅(jiān)持下去。
 

          那么，《意見》的出臺(tái)對行業(yè)發(fā)展的具體意義有哪些？
 

　　《意見》的出臺(tái)的確具有現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的意義，一是有助于推動(dòng)現(xiàn)實(shí)性問題的解決，二是有利于行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，具體體現(xiàn)在：
 

    提振行業(yè)的信心。2010年國家釋放出開放低空發(fā)展通用航空的政策信號，激發(fā)了各方發(fā)展通用航空的熱情，但由于制約通用航空發(fā)展的一些關(guān)鍵性問題長期得不到解決，通用航空的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，行業(yè)參與者，尤其一些新進(jìn)入行業(yè)的投資者從最初的興奮到無盡的期盼，再到后來的徘徊與失望，甚至選擇了離開這個(gè)行業(yè)。
 

　　從長遠(yuǎn)來看，大家對行業(yè)前景的樂觀判斷沒有分歧，但就行業(yè)發(fā)展的階段性判斷的確出現(xiàn)了分歧，甚至對國家是否還支持這個(gè)行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了懷疑。應(yīng)該說，《意見》的出臺(tái)進(jìn)一步表明了從國家層面支持通用航空發(fā)展的政策意向，有利于打消從業(yè)者的疑惑，提振行業(yè)發(fā)展信心。事實(shí)上，不僅是該《意見》，從去年底以來，我們注意到來自中央及國家層面的支持通用航空發(fā)展的政策信號就已開始頻頻顯現(xiàn)。
 

　　例如，2015年11月《中共中央“十三五”規(guī)劃建議》提出“加快完善水利、鐵路、公路、水運(yùn)、民航、通用航空、管道、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”；2015年5月國務(wù)院印發(fā)的《中國制造2025年》提出“大力發(fā)展航空航天制造業(yè)，推動(dòng)直升機(jī)、無人機(jī)和通用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)化”；其他似乎與通航無關(guān)的政策也紛紛指向通用航空，如2015年9月六部委聯(lián)合發(fā)布的《促進(jìn)旅游裝備制造業(yè)發(fā)展實(shí)施意見》提出“要推動(dòng)低空飛行旅游裝備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”，2015年11月國務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》提出“要加快推進(jìn)低空空域開放，合理規(guī)劃建設(shè)通用機(jī)場，促進(jìn)通用航空消費(fèi)日益普及”等。
 

　　2.解決制約行業(yè)發(fā)展的制度性和體制性問題。這也就是我上面提到的我們所遇到的發(fā)展瓶頸——“結(jié)”和“坎”，如低空空域開放以及開放以后的管理問題，通用機(jī)場的申報(bào)審批、投建機(jī)制及建成后的管理和區(qū)域性空域使用的協(xié)調(diào)問題，通用航空飛行安全管理問題等。這些問題不是單一的管理部門就能解決的，需要跨部門協(xié)商，制定跨部門的政策措施，甚至可能需要重新進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)及管理安排，也就是說需要上升到國家層面去解決或協(xié)調(diào)。《意見》的出臺(tái)有助于破解這些難題，有助于解“結(jié)”和邁“坎”，促使我國通用航空破局發(fā)展。

　　3.明確了解決問題的方向及具體措施。《意見》來自國家層面，自然具有很強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性，但同時(shí)內(nèi)容非常具體，具有很強(qiáng)的可操作性，為一些關(guān)鍵性、制度性問題的解決指明了方向，明確了責(zé)任主體，同時(shí)也就一些非常具體的現(xiàn)實(shí)性問題的解決直接制定了措施。我們相信，《意見》的出臺(tái)對一些現(xiàn)實(shí)性問題的解決可以收到立竿見影的效果，而對于正在走程序、正在研究或者需要進(jìn)一步研究的政策的出臺(tái)會(huì)起到加速器的作用。
 

         這些年，國家出臺(tái)了不少關(guān)于發(fā)展通航的利好政策。那么，在實(shí)踐過程中，這些政策如何能夠更好地落地？
 

　　國家的確出臺(tái)了不少發(fā)展通航的利好政策，有些政策非常具體，具有可操作性且可直接實(shí)施，比如對通用航空企業(yè)及業(yè)務(wù)開展所實(shí)施的財(cái)政補(bǔ)貼，以及通用航空機(jī)場核準(zhǔn)權(quán)限的下放等。這些政策開始實(shí)施，并發(fā)揮了很好的作用。還有一些政策只是給出了解決問題的方向或政策意向，需要相關(guān)部門進(jìn)行專門研究，甚至跨部門協(xié)商后制定具體的可操作的實(shí)施細(xì)則。還應(yīng)該建立政策實(shí)施的督察機(jī)制，即督察政策的實(shí)施情況，并對政策實(shí)施效果進(jìn)行評估。