1965-2015年是人類歷史上空前絕后的建設(shè)熱潮期。我大致總結(jié)如下，1965-1985年這么長(zhǎng)的時(shí)間里，我過城市軌道交通建設(shè)了47km。1988-2000年間又新增54km。2001-2005年，累計(jì)545km，新建399km，年增80km。2006-2010年累計(jì)1430km，新建885km，年增177km。2013年底累計(jì)2427Km，新建973Km，年增324Km。從十五、十一五到十二五的頭幾年，我們看到新增運(yùn)營(yíng)里程基本上都在翻番。預(yù)計(jì)到2015年底，將達(dá)到3000km，新建1600km。在十二五期間我們新增的城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程是過往40年的總和。5年時(shí)間相當(dāng)于過去40年。將通車城市做簡(jiǎn)單對(duì)比，可以看到我國(guó)最近十年左右發(fā)展非常迅速，這與我們國(guó)家最近幾年經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展是分不開的，城市交通的需求實(shí)際上推動(dòng)了城市軌道交通的發(fā)展。

　　我國(guó)建設(shè)了如此龐大的地鐵網(wǎng)絡(luò)，以北京為例，北京目前是465km通過里程，到年底可能還要新增62km，今年年底之后就是537km左右。這么巨大的地鐵網(wǎng)建成，給我們帶來什么，目前看到仍然是道路交通擁堵。所以我們?cè)谒伎嫉降壮隽诵┦裁磫栴}？

　　我國(guó)軌道交通發(fā)展存在的問題

　　1、軌道交通在城市空間結(jié)構(gòu)的拓展中引導(dǎo)作用不足

　　對(duì)于軌道交通來講，它不僅是載客工具，更多是引導(dǎo)城市空間發(fā)展非常有利的手段。我們軌道交通的發(fā)展，在整個(gè)空間結(jié)構(gòu)的拓展中引導(dǎo)作用不足。軌道交通是引導(dǎo)城市用地拓展方向和功能疏解，來整合城市主要服務(wù)職能空間，來控制土地集約利用和有序發(fā)展，聯(lián)絡(luò)中心區(qū)、區(qū)域性服務(wù)職能聚集區(qū)、居住、產(chǎn)業(yè)、交通樞紐。下圖是北京整體空間布局的一個(gè)方案，右邊軌道網(wǎng)是曾經(jīng)的一個(gè)設(shè)想。也就是用大的視力范圍內(nèi)來布局軌道交通網(wǎng)絡(luò)，來整合整個(gè)的北京空間結(jié)構(gòu)。
 

        由于各種原因，北京現(xiàn)在建設(shè)的地鐵網(wǎng)和整個(gè)當(dāng)年所設(shè)定的空間結(jié)構(gòu)，實(shí)際上耦合度還不是很好，基本上看不出這種關(guān)系。雖然如果我們細(xì)致的分析，我們現(xiàn)在整個(gè)的城市外圍組團(tuán)可能都有軌道交通來銜接，但是這種銜接實(shí)際上不是空間引導(dǎo)性的，更多是需求追隨性的。總體來說，整個(gè)北京的用地仍然是攤餅式的狀態(tài)，當(dāng)初設(shè)想的多中心的結(jié)構(gòu)基本上無從談起。對(duì)于北京軌道交通來講，它的峰值效應(yīng)非常突出，高峰的時(shí)間擁擠非常嚴(yán)重，效率實(shí)際上并不高。

　　2、站點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃建設(shè)缺乏整合，空間無序

　　目前我們的站點(diǎn)規(guī)劃缺乏整合，空間無序。合理的站點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃應(yīng)該做到用地緊湊、功能均衡、環(huán)境宜人。具體來說既是高密度建設(shè)，高效利用；土地的混合使用，合理布局；宜人的空間計(jì)，以步行為核心的空間組織。

　　而目前北京的規(guī)劃建設(shè)高強(qiáng)度開發(fā)并沒有為公共空間的升級(jí)提供助力，公共空間簡(jiǎn)陋，換乘不便。缺乏站點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃和建設(shè)的整合，無論軌道站點(diǎn)地區(qū)建設(shè)強(qiáng)度高低，都難以保障人性化的換乘環(huán)境。

　　為什么會(huì)出現(xiàn)問題

　　1、缺乏頂層設(shè)計(jì)，軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)

　　到目前為止，軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，決定我們軌道交通整個(gè)布局的規(guī)劃。但仍然是非法定的規(guī)劃。

　　控制性詳細(xì)規(guī)劃，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃法法定的規(guī)劃。在城市規(guī)劃中還有一系列非法定規(guī)劃來支撐這兩步法規(guī)性規(guī)劃的制訂。一個(gè)是區(qū)域城市發(fā)展戰(zhàn)略研究，這是在總規(guī)之前，為了支撐總規(guī)來做的。另外還有很多一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，包括水、經(jīng)濟(jì)、人口等等。我們線網(wǎng)規(guī)劃把它列在專項(xiàng)規(guī)劃范疇。對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃的地位，實(shí)際上也沒有完全的肯定。

　　在實(shí)施層面，我們有修建性規(guī)劃，大型基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)建設(shè)規(guī)劃。然而軌道交通到底是屬于總歸專項(xiàng)規(guī)劃，還是屬于交通體系的組成部分。如何來編制和審批，其實(shí)都是空白的。我們?cè)诜缮喜]有賦予軌道交通規(guī)劃一定的地位。

　　實(shí)際工作過程中，軌道交通規(guī)劃和城市規(guī)劃也缺少有效的整合。線網(wǎng)規(guī)劃和總規(guī)現(xiàn)在基本上是各自為政。能夠同步編制，主要成果納入總歸，就是目前比較好的做法。但是作為線網(wǎng)規(guī)劃，軌道交通實(shí)際上是一個(gè)城市發(fā)展的主骨架，并不是簡(jiǎn)單的把規(guī)劃完成后納入總規(guī)，它應(yīng)該是不可分割的一個(gè)部分。

　　軌道交通我們只有線網(wǎng)規(guī)劃的一個(gè)層面，在項(xiàng)目審批的時(shí)候還有一個(gè)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃實(shí)際上它不是規(guī)劃體系中一部分，更多是打包審批項(xiàng)目的一個(gè)手段。規(guī)劃層次單一，試圖用線網(wǎng)規(guī)劃解決規(guī)劃中的所有問題，是不明智的。軌道交通規(guī)劃需要與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系融合。

　　2、規(guī)劃不介入或被動(dòng)介入軌道交通的規(guī)劃控制與建設(shè)

　　我們?cè)趯?shí)際工作中，規(guī)劃不介入或者被動(dòng)介入軌道交通的規(guī)劃控制和建設(shè)。先說線網(wǎng)規(guī)劃，雖然我們規(guī)劃強(qiáng)行規(guī)定了軌道交通線路走向。這里面由于我們現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)總歸的修改和修編，沒有給出一個(gè)調(diào)整的程序。也就是說只要有變動(dòng)必須經(jīng)過原審批單位重新審批。建地鐵的城市都是非常大的城市，他的總歸幾乎都是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的。

　　這也暴露一個(gè)深層問題，是我們國(guó)家體制的問題，我國(guó)總體規(guī)劃和地方發(fā)展的短期需求存在一定的矛盾。嚴(yán)格控制線網(wǎng)其實(shí)很難落實(shí)。總歸階段軌道交通規(guī)劃落不了地，更多是戰(zhàn)略層面問題。缺乏控制層面的解決。從這個(gè)角度來講，也需要軌道交通來完善它的規(guī)劃體制。

　　國(guó)務(wù)院2003年81號(hào)文，關(guān)于軌道交通審批的時(shí)候已經(jīng)明確講是要編制土地利用規(guī)劃的，實(shí)際上這個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過程中，基本上是擺設(shè)。在評(píng)估的時(shí)候沒有規(guī)劃專家，軌道交通的工程專家更多是注重軌道交通本身規(guī)劃方案的是否合理。

　　在科研階段，各個(gè)城市的做法不一，這個(gè)取決于各個(gè)城市對(duì)軌道交通認(rèn)識(shí)程度，我雖然舉了北京很多反面的例子，單從目前全國(guó)可以建設(shè)軌道交通的城市來看，北京在這方面可能是做得最好的之一。而且在這個(gè)階段其實(shí)對(duì)規(guī)劃系數(shù)的要求，也是非常高的。

　　探索解決問題的方法

　　1、完善軌道交通規(guī)劃體系，與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系融合

　　我在此提出三個(gè)方面：第一項(xiàng)目規(guī)劃對(duì)應(yīng)總歸，第二控制性規(guī)劃對(duì)應(yīng)控制性詳細(xì)規(guī)劃。第三修建性規(guī)劃就是我們現(xiàn)在的建設(shè)規(guī)劃。完善目前建設(shè)規(guī)劃的編制，增加線網(wǎng)控制層面。頂層上把線網(wǎng)規(guī)劃和總歸融合在一起。

　　2、完善各層次規(guī)劃的任務(wù)

　　軌道交通的總體發(fā)展策略與總體規(guī)劃相校核，圍繞軌道交通安排城市戰(zhàn)略性空間節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建城市發(fā)展空間。線網(wǎng)控制規(guī)劃則是對(duì)線路兩側(cè)城市片區(qū)的功能與空間發(fā)展進(jìn)行梳理，為控規(guī)調(diào)整提供指導(dǎo)。建設(shè)規(guī)劃是對(duì)對(duì)站點(diǎn)地區(qū)功能與空間進(jìn)一步梳理，為控規(guī)調(diào)整和工程設(shè)計(jì)提供指導(dǎo)。

　　3、線網(wǎng)規(guī)劃的探索

　　注重策略研究，軌道交通與城市發(fā)展融合--目標(biāo)。策略的研究和目標(biāo)是規(guī)劃的核心，現(xiàn)在來看我國(guó)37個(gè)城市線網(wǎng)的規(guī)劃，可以看到對(duì)目標(biāo)和一個(gè)城市政策的描述，幾乎是相同的。這里面既有北京、上海、廣東這樣的大城市，也有兩百多萬人口的中等城市，非常奇怪的是他們的目標(biāo)基本上是趨同的，沒有本質(zhì)的區(qū)別。我們?cè)谶@方面的研究仍然顯得不夠。

　　注重總體布局，軌道交通與空間布局融合--結(jié)構(gòu)。在結(jié)構(gòu)上，注重總體布局，多中心空間布局與板塊化交通整合，多層次樞紐與功能中心耦合布局，建立分圈層多層次網(wǎng)絡(luò)。

　　注重服務(wù)區(qū)域研究，軌道交通與土地使用的融合--廊道/節(jié)點(diǎn)。軌道作為人流集散的主要通道，應(yīng)盡量避開交通性廊道，做到人車分行。 挑選斷面較寬的交通性主干道作為地鐵廊道，會(huì)帶來城市開發(fā)機(jī)會(huì)重疊、人車干擾、換乘不便、道路通行能力降低等問題。廊道通行能力的規(guī)劃控制應(yīng)當(dāng)引起重視。

　　注重交通銜接研究，軌道交通與不同交通方式融合--樞紐。作為交通樞紐，應(yīng)注重軌道與對(duì)外交通樞紐的銜接；軌道與城市綜合交通樞紐、公交樞紐的銜接；注意不同層次和模式的軌道網(wǎng)絡(luò)間的銜接。

　　我們建了這么多軌道交通系統(tǒng)，花了這么多錢，我們應(yīng)該給這個(gè)城市一個(gè)非常好的交通體驗(yàn)，而不是為這個(gè)城市帶來更多負(fù)面的影響。比較好一個(gè)消息是，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部最近下發(fā)了一個(gè)文件，這個(gè)文件里面沒有更多新意，只是強(qiáng)調(diào)線網(wǎng)規(guī)劃是作為總規(guī)的專項(xiàng)規(guī)劃，特別明確肯定這一點(diǎn)。對(duì)這個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃單獨(dú)編制單獨(dú)審。在城市規(guī)劃里面有很多專項(xiàng)規(guī)劃，單獨(dú)編制單獨(dú)審還有一個(gè)城市的歷史文化名城保障規(guī)劃，和總歸同步編。這個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃把單獨(dú)編單獨(dú)審提到非常高的高度。另外對(duì)編制的內(nèi)容、方法，編制的審計(jì)要求，包括審計(jì)修改都做了一些規(guī)定。這個(gè)文件雖然不能解決全部問題，至少在這個(gè)方向上走出一步，看到一些希望。