通用航空與運輸航空并稱民航的“兩翼”，但目前我國兩翼的發(fā)展并不均衡，也導致民航業(yè)的發(fā)展不平衡。
 

       這種局面正在逐漸被打破。前不久，新中國成立以來國務院首個促進通用航空業(yè)發(fā)展的政策性文件——《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》(簡稱《指導意見》)出臺，讓通用航空市場迎來了春天。

 

       “我們要堅持安全第一、放管結(jié)合，讓通用航空器飛起來!讓通用航空飛行愛好者熱起來!”交通運輸部副部長、中國民航局局長馮正霖對振興通航產(chǎn)業(yè)充滿信心，馮正霖詳細剖析了我國通航產(chǎn)業(yè)面臨的困難，逐一提出了破解難題的思路。中機院對其做分析與探討。
 

轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念的核心是放開市場
 

       近年來，我國通用航空業(yè)發(fā)展迅速，截至2015年年底，通用機場超過300個，通用航空企業(yè)281家，在冊通用航空器1874架，2015年飛行量達73.2萬小時。總體上看，我國通用航空發(fā)展需求已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構性變化，交通服務、公益服務、娛樂服務和大眾消費等開始成為主要需求。
 

       但長期以來，由于低空空域不夠開放、通用機場數(shù)量不足、服務保障設施不配套、通航飛機制造和引進受限、人員資質(zhì)門檻要求過高，導致通航發(fā)展經(jīng)營成本居高不下，經(jīng)營活動結(jié)構性失調(diào)，市場需求得不到有效滿足。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國與通用航空業(yè)最發(fā)達的美國比，通用航空飛行小時數(shù)和機隊規(guī)模僅為美國的1/30和1/100，差距巨大。

       “這些都是多年形成的難啃的‘硬骨頭’，需要以改革創(chuàng)新的精神和久久為功的毅力，一一攻破。”馮正霖坦言通用航空發(fā)展“遇到的困難相當多”，既有內(nèi)部的，也有外部的。他認為，在解決外部問題上要轉(zhuǎn)變觀念，把通航發(fā)展從部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椤男袠I(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣袨椋?ldquo;‘兩個轉(zhuǎn)變’的核心就是要放開市場，激發(fā)社會資本活力，調(diào)動各方面積極性，形成促進通航發(fā)展的合力。”
 

       馮正霖表示，在確立地方政府在通用航空安全管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體地位的基礎上，民航局將把工作重點放在規(guī)范通用航空發(fā)展的法制建設上，放在通用航空技術標準規(guī)范的制度建設上，放在法規(guī)和標準規(guī)范的監(jiān)督執(zhí)行上，放在通航企業(yè)運行的安全監(jiān)管上，逐步建立起科學合理、責任清晰的工作機制，把放開通航市場的“根”扎正扎好。
 

       扎好根，更要開好花、結(jié)好果。《指導意見》把短途運輸納入通航領域，提出拓展通用航空新業(yè)態(tài)，這大大豐富了通用航空的內(nèi)涵。“我們會按照‘大通航’的思路拓展通航應用領域，以‘飛起來’為牽引，培育通用航空市場。”馮正霖認為，總的來看，“大通航”要發(fā)揮交通功能、服務社會公益事業(yè)、發(fā)展新型業(yè)態(tài)。
 

他具體闡述了三大任務：
 

       ——發(fā)揮交通功能，就是要在交通基礎設施網(wǎng)絡建設和綜合運輸體系布局中，積極發(fā)揮通用航空作為交通方式的比較優(yōu)勢，通過開展通勤航空試點，積極探索更能有效發(fā)揮通用航空交通功能的發(fā)展模式，同時客觀理性地對待公務航空發(fā)展;
 

       ——服務社會公益事業(yè)，就是要擴大通用航空公益服務范圍、提升民生服務功能，加快應急救援體系建設，支持在災害事故多發(fā)地區(qū)建設通用機場，開辟應急救援“綠色通道”，支持通用航空公司開展醫(yī)療救護，鼓勵多種運營模式，鼓勵政府購買通用航空服務;
 

       ——發(fā)展新興業(yè)態(tài)，就是要深挖我國存在的巨大的消費市場潛力，支持消費型通用航空活動，采取措施使飛機能夠引進來、飛行愛好者能夠玩起來;充分發(fā)揮通用航空與產(chǎn)業(yè)融合能力強的特點，鼓勵“互聯(lián)網(wǎng)+通用航空”“通用航空+創(chuàng)意經(jīng)濟”發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新。

釋放簡政放權的制度紅利

       “放開市場，必須管得更少，才能管得更好，才能管到位，才能服務到位。”馮正霖用一句話，高度概括了通用航空領域簡政放權的內(nèi)涵。但他同時強調(diào)，釋放簡政放權的制度紅利，并不意味著不管，而是要放管結(jié)合、改革創(chuàng)新。
 

       通用航空種類繁多、以作業(yè)飛行和個人娛樂體驗為主、以目視飛行為主、機型普遍較小等特點，都給簡政放權帶來了不少挑戰(zhàn)。在這方面，通用航空發(fā)達國家和地區(qū)擁有比較成熟的經(jīng)驗，也都建立起了獨特的管理制度和規(guī)則。比如，歐洲“通航發(fā)展路線圖”提出通用航空管理應依據(jù)“分類最簡”原則，其核心理念是：一個標準不能適合全部情況，要“分類管理”，要有“底線思維”和“風險評估”的意識，適時采用“聰明監(jiān)管”原則。
 

       馮正霖表示，我國需要認真研究國外通用航空的發(fā)展特點和規(guī)律，找準適合我國國情的行業(yè)管理的切入點和監(jiān)管重點，用好“他山之石”。
 

       “在堅持安全第一的基礎上，我們將積極探索放管結(jié)合，當前更注重的是‘放’。”馮正霖告訴記者，民航局將繼續(xù)按照國務院“放、管、服”的工作要求，減少審批事項、優(yōu)化審批流程，在企業(yè)設立、運力引進、計劃申請等環(huán)節(jié)不再增設條件，已經(jīng)取消的事項不以備案方式變相審批，研究推進通用航空經(jīng)營許可與運行審定聯(lián)合審查、一次發(fā)證。
 

       在加快通用機場建設方面，將以完善規(guī)章標準為抓手，針對不同的功能用途、不同的環(huán)境條件、不同的發(fā)展需求，按照“靈活、簡化、安全”的原則，對三類以下通航機場以備案管理方式代替審批制，對水上機場、直升機起降場等建設需求迫切的，優(yōu)先制定相應建設標準。
 

       在提升通用航空適航審定能力方面，將以創(chuàng)新管理方式為抓手，在繼續(xù)加強行業(yè)核心審定能力建設的同時，與國內(nèi)大型制造企業(yè)合作，擴大委任范圍，與社會組織和行業(yè)協(xié)會合作，分類下放審批職能，節(jié)約行政資源，提升審定效率。在通用航空器的發(fā)展上堅持自主創(chuàng)新，鼓勵發(fā)展擁有自主知識產(chǎn)權的航空器，合理引進國際先進的通航飛機，加大研發(fā)新能源飛機力度，從全產(chǎn)業(yè)鏈角度，促進新能源飛機的發(fā)展應用。
 

低空開放是通航發(fā)展的必要條件
 

       低空開放是通航發(fā)展必不可少的外部條件。2010年，國務院、中央軍委出臺了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，低空空域改革取得了一定成效，但仍然不能適應我國通用航空快速發(fā)展的需求，與國際民航組織標準也有一定差距。據(jù)國際民航組織統(tǒng)計，我國國土面積占全球的6.4%，而我國通航飛行僅占全球不足1.5%，我國低空空域利用率低于世界平均水平。
 

       “從‘離地三尺就要報批’到試點開放1000米以下低空，我國的低空開放向前跨出了一大步。但是從試點情況看，還存在不少問題，‘上天難’的瓶頸制約尚未破解。”馮正霖分析，問題主要體現(xiàn)在5個方面：一是管制、監(jiān)視和報告三類空域中，報告空域所占比例很小且未連接成片，絕大多數(shù)飛行活動還需要按管制空域報批;二是低空空域高度較低，目前是按照1000米劃設低空空域，與國際慣例真高3000米差距較大，而且還有很多地區(qū)達不到1000米，不利于通用航空飛行活動開展和特情處置;三是低空目視航線數(shù)量較少，且多在管制空域劃設，不能滿足各類通航飛行作業(yè)活動的需求;四是審批較多，飛行任務、飛行空域和飛行計劃等需要不同的部門審批，且審批周期較長，不利于發(fā)揮通航飛行活動快速便捷的優(yōu)勢;五是通航飛行服務保障能力較低，航空汽油、飛行服務站(FSS)、固定基地運營商(FBO)、航空情報和氣象資料等服務保障“短板”凸顯。
 

       《指導意見》提出了加快低空空域管理改革的任務，要求科學規(guī)劃空域、優(yōu)化飛行服務、簡化各類審批程序，并明確提出將低空空域擴大到真高3000米。
 

       馮正霖表示，民航局將抓住這一有利契機，及時總結(jié)推廣低空空域管理改革試點經(jīng)驗，推動劃設低空目視飛行航線，研究制定并組織實施空域分類標準，簡化通用航空審批手續(xù)，為通航發(fā)展創(chuàng)造良好條件。同時，將加快推進飛行服務保障體系建設，完善基礎性航空情報資料體系，提升低空空域航空情報、航空氣象情報、飛行情報與告警服務能力。
 

       他透露，民航局下一步將圍繞《指導意見》提出的建設50個綜合或?qū)I(yè)示范區(qū)的目標，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展條件和特點，結(jié)合地方政府需求，加強試點研究，從低空空域開放、通用機場建設、通用航空器適航審定標準、通航交通通勤、飛行運動、飛行娛樂消費、應急救援和醫(yī)療救護等方面開展綜合或?qū)ｍ椩圏c示范區(qū)建設工作。
 

“安全第一”是底線和生命線
 

       無論通用航空還是運輸航空，“安全第一”都是其發(fā)展的底線和生命線。“只有給發(fā)展系好‘安全帶’，通用航空才能飛得更穩(wěn)更高更遠。”馮正霖說。
 

       通用航空的特點決定其在安全上容不得半點馬虎。“通航企業(yè)普遍規(guī)模較小，抗風險能力較低，出現(xiàn)一次飛行事故就可能停產(chǎn)歇業(yè)。另外，通用航空作業(yè)環(huán)境復雜、飛行技術要求高、服務保障條件也不完備，需要更加關注各個環(huán)節(jié)的運行安全。”馮正霖表示，“安全第一”是市場培育的根基，在社會各界發(fā)展通航熱情日益高漲的情況下，更要堅持安全底線，為通用航空發(fā)展營造良好的外部環(huán)境，“如果安全事故頻發(fā)，通用航空市場則難以擴大。”
 

       堅持“安全第一”的發(fā)展理念，不等于用管運輸航空安全的方式管通航安全，而是要加快形成區(qū)別于運輸航空的安全規(guī)章標準體系并嚴格執(zhí)行。目前，民航局與通航運行緊密相關的規(guī)章有91部，相關規(guī)范性文件多達135部，其中不乏不符合通航運行特點的限制性條款。馮正霖表示，民航局下一步將加快修訂部分規(guī)章和規(guī)范性文件，同時明確“分級分類”的安全管理思路，做到區(qū)分任務性質(zhì)、區(qū)分作業(yè)地點、區(qū)分航空器類型、區(qū)分用途，分類評估風險，逐步建立一套適合通用航空各類作業(yè)特點的安全規(guī)章標準體系。
 

       無人機市場的火熱為安全監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。今年5月22日，一架無人機突然出現(xiàn)在四川成都雙流國際機場起降空域，導致機場東跑道停航關閉80分鐘，直接造成55個航班不能正常起降。據(jù)不完全統(tǒng)計，在過去3年時間里，僅京津冀地區(qū)就發(fā)生110起不明空情，違規(guī)飛行呈逐年上升趨勢。
 

       “我們會改變無人機‘無人管’的局面，針對這類‘低慢小’航空器的安全運行管理，將抓緊完善相關法規(guī)、標準，加強對駕駛員的培訓和管理，確保安全。”馮正霖告訴記者，民航局鼓勵以多種方式建設無人機等“低慢小”航空器監(jiān)管平臺，不斷提升以信息技術手段保障安全的能力，同時加強對批準運行的第三方無人機云平臺的監(jiān)管，維護市場秩序，保證公平有序競爭。
 

       他同時表示，針對通用航空“黑飛”行為，將加大企業(yè)經(jīng)營活動監(jiān)管力度，規(guī)范市場準入退出制度，強制清理長期未開展實際運行或整改后仍不符合持續(xù)運行條件的企業(yè)。按照《指導意見》確定的職責邊界，加強與工信、軍方、地方公安等有關部門的協(xié)調(diào)配合和協(xié)同監(jiān)管，嚴厲打擊各類“黑飛”活動，確保低空飛行安全有序。
 

        目前，行業(yè)內(nèi)沒有通用航空專職監(jiān)察員，民航系統(tǒng)各監(jiān)管局也沒有設置通航處，大量監(jiān)管任務均由運輸處市場類監(jiān)察員兼任，運輸與通航無法兼顧的矛盾突出。馮正霖表示，將通過通航管理的體制機制改革，逐步研究解決這個問題，體現(xiàn)通用航空的專業(yè)性和獨立性。同時，建立誠信體系，通過公布企業(yè)誠信記錄的方式，強化行業(yè)自律，鼓勵誠信經(jīng)營，培育一批具有核心競爭力的通航企業(yè)，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序的通用航空市場。