田園綜合體是推動農村一二三產業融合發展的新業態, 是農業農村經濟發展的新動能, 是契合城鄉一體化發展的新產物。2017年6月, 財政部、農業部聯合發布了《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》 (財金[2017]50號) , 明確將田園綜合體作為農業PPP (政府和社會資本合作) 投資的六大重點領域之一。支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益, 集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。田園綜合體具備準公共產品的特性, PPP模式是助力田園綜合體建設的不二選擇。
一、PPP投資田園綜合體十分必要
(一) 緩解財政壓力的需要。
從資金需求來看, 迫切需要PPP來增加投資。2017年中央一號文件提出, 通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展田園綜合體建設試點示范。要完成試點任務, 僅僅靠加大財政投入力度遠遠不夠, 迫切需要引入多個渠道來增加投資。PPP是通過政府投入引導社會資本投入田園綜合體建設的重要手段之一。
(二) 提高投資效率的需要。
田園綜合體具備準公共產品特性, 屬于準公益性項目, 具有建設規模龐大、投資額度大、服務周期長、收益不確定等特點, 僅由政府單一主體投資, 難以避免效率低下的問題。引入PPP模式, 由社會資本的逐利性來規避政府投資效率低下的問題, 有利于發揮政府與社會資本的合作效應, 切實提高投資效率。
(三) 降低建設風險的需要。
風險分擔與收益共享是PPP模式的基本特征, 也是PPP模式不同于一般公私合作模式的主要區別。田園綜合體建設引入PPP投資, 由政府負責防范和化解政策風險, 項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險, 有利于降低項目建設風險, 實現互利共贏。
二、PPP投資田園綜合體較為可行
(一) 關于田園綜合體建設的政策支持越來越多。
從政策環境來看, 國家對田園綜合體建設的政策支持越來越多, 為引入PPP投資創造了良好條件。繼2017年中央一號文件首次提出田園綜合體概念之后, 我國政府相關部門陸續出臺了關于田園綜合體的文件。財政部下發的《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》明確, 2017年在河北、山西等18個省份開展田園綜合體建設試點。中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排, 支持試點工作;財政部、農業部聯合發布的《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》, 將田園綜合體確定為農業PPP投資的六大重點領域之一。
(二) 社會資本對田園綜合體的關注度越來越高。
隨著我國市場經濟改革的不斷深化, 多種所有制經濟取得了良好發展, 私營部門正逐漸成長起來, 社會資本積累了規模龐大的總量。在我國經濟發展水平不斷提高, 城鎮化進程不斷加快, 互聯網革新技術快速發展以及各行各業競爭越發激烈的大背景下, 社會資本也在廣泛尋求新的投資機會。田園綜合體是農村一二三產業融合發展的新業態, 被認為是引領未來農業農村發展演變、促進城鄉一體化發展的重大政策創新, 成為吸引社會資本投資的新藍海。
(三) 國內PPP模式越來越成熟。
經過多年的探索發展, 國內PPP模式應用領域不斷增多, 投資范圍不斷擴大。農業領域也進行了一些有益的探索和實踐, 涌現了一批較為成功的案例, 并由此獲得了寶貴的經驗, 為后續推進PPP模式打下了堅實基礎。采用PPP模式, 通過競爭性方式擇優選擇具備項目經營能力和履約能力的社會資本, 將農村的資源優勢與社會資本在資金、籌劃、運營等方面的優勢結合, 有利于更好地推動田園綜合體發展。
三、引導PPP投資田園綜合體建設
田園綜合體建設屬于項目投資大、回收周期長、見效比較慢的項目, 要積極引導PPP投資田園綜合體建設, 使其成為擴充田園綜合體建設融資渠道、促進田園綜合體發展的重要推手。
(一) 加強法制建設。
PPP模式有效運作需要有一套清晰、完整、統一的政策法規, 這是發揮PPP優勢的必要保證。我國目前主要采用部委發“通知”、“意見”制定政策的方式來指導PPP項目的建設和運營, 其法律效力較低。PPP模式的特殊性要求對項目公司、招投標、稅收優惠、合同管理、項目運營、風險分擔、政府支持等問題做出特別的法律規定, 以保障投資各方利益和項目可持續運行。建議加強法制建設, 通過立法確保PPP投資田園綜合體項目時各方利益尤其是農民利益不受損害。
(二) 加大政府財政投入與政策支持。
田園綜合體項目資金需求量一般較大, 要加大政府財政投入與政策支持, 通過提高田園綜合體項目融資吸引力, 引導社會資本投入, 促進田園綜合體PPP項目落地。一是強化財政資金的撬動和引導作用, 探索采取資本金注入、直接投資、投資補助補貼、貸款貼息等多種方式, 實現社會資本投資的合理回報。二是充分發揮稅收政策的工具性功能, 通過實行投資額一定比例的所得稅減免等政策, 減少社會資本的投資成本。三是優化融資政策, 探索實行PPP項目預期收益、整體資產等多種抵押形式, 有效擴大PPP項目貸款抵押物范圍, 同時簡化貸款辦理流程, 縮短審批時間, 降低社會資本的融資成本。
(三) 完善風險防控機制。
田園綜合體建設周期長、投資回收慢, 引入PPP投資需完善多渠道擔保、失信懲戒、信息披露、正向激勵等風險防控機制。政府主導的融資性擔保公司要提供全額擔保, 與社會資本投資人簽訂無限連帶責任擔保合同, 制定股本金回購擔保等多渠道擔保制度;要完善失信懲戒制度和信息披露制度, 提高違約成本, 約束PPP項目融資主體按時按期還款;要加快設立PPP農業項目擔保基金, 對因地方政府失信行為而造成的不良貸款, 可由基金給予相應的補償。
(四) 強化政府監管。
要通過監管確定承諾機制, 保證企業資產的安全性, 降低融資成本, 建立投資、建設、運營激勵機制。政府監管要保證企業生產或運營的可持續性, 讓接受監管的企業獲得足夠收益, 覆蓋運營成本, 保證企業按時回收固定成本。同時, 加強社會資本準入資格審查, 尤其是對社會資本流轉農戶土地發展田園綜合體之前, 要對其投資動機、資金情況、經營能力等方面作出評估, 對實施情況實行全程監控, 做到優勝劣汰。
