我國EOD模式熱度空前，成效初顯
（一）支持政策密集出臺，熱度空前
EOD（生態環境導向的開發模式）是指以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。自2018年首次提出該模式以來，國家促進EOD發展的政策密集出臺，五年內已有相關政策文件15件。在中央政策引導下，地方政府積極跟進，通過金融優惠、重點培育、資金獎勵等措施鼓勵EOD模式發展。截至2023年7月，全國已有94個項目納入國家試點，EOD模式逐漸成為生態環境治理和綠色產業融合發展的主要模式。
（二）推進速度和項目質量“雙提升”，成效初顯
在中央和地方積極推動下，我國EOD發展取得初步成效，推進速度和項目質量出現“雙提升”。從項目數量上看，第一批試點項目只有36個，第二批增加至58個，試點省級單位也由20個擴大至26個。從質量上看，現有項目幾乎覆蓋《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》要求的所有生態環境治理領域，應用場景更加豐富；涉及的關聯產業從生態農業、旅游、康養等生態類項目拓寬至數字經濟、生物醫藥、電子元器件等環境敏感型項目；反哺途徑不再局限于土地溢價，更多向資源補償與對價、經營性收入、政府購買服務、股權轉讓等途徑拓展。
EOD發展仍面臨四個方面的問題與挑戰
（一）處于探索階段，面臨風險因素多
EOD作為一種以生態治理為導向的新模式，雖然推廣已有幾年，但仍處于探索階段，面臨較多的不確定性風險因素。一是相關的政策體系有待完善。2018年以來，國家相關部門及政策性銀行已發布多項規范、支持或指導性文件。這些政策相對分散，缺乏連貫性，且部分內容有待明確。如，生態環境部提出，可以將砂石的特許經營權作為礦坑和流域EOD項目資金平衡的來源，但自然資源部作為砂石的主管部門卻未明確表態，不利于投資預期。二是缺乏可借鑒的成功經驗。國家層面的試點從2020年才開始推廣，多數項目基本處于“邊實踐、邊摸索”的狀態。可供研究甚至復制的經驗較少，更沒有成熟規范的風險管理體系。因此，難以準確預測項目實施中可能遇到的各種困難和風險，更無法制定較為周全的應急預案。
（二）應用領域單一，概念使用泛化
根據《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，可以應用EOD模式的項目包括大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理等八大類。從已有項目看，EOD的應用領域較為單一，主要集中在水生態環境保護方面。以前兩批入庫的94個項目為例，第一批36個項目中，水生態環境保護類項目14個，占比38.9%；第二批58個項目中19個，占比32.8%。另外，部分項目濫用EOD理念，僅從資金平衡角度搭配生態治理和產業項目，而沒有充分考慮兩者的關聯性。另有一些項目，雖然以EOD命名，但其具體建設內容卻是片區綜合開發，明顯“掛羊頭賣狗肉”。
（三）一體化實施要求高，項目落地難度大
一體化實施是EOD模式的關鍵要素，其基本出發點在于避免生態環境治理項目和關聯產業開發項目的割裂，造成開發理念脫離主線。但是，生態環境治理工作本身綜合性強、專業要求高，而產業開發行業跨度又大，無疑對EOD項目開發主體的綜合能力和專業化程度提出了較高要求，不僅要求開發主體在生態治理領域具備較高的專業水平，還要求其具備較強的區域綜合開發能力和產業培育能力。目前，從國內實踐看，具備城市綜合開發能力的社會資本方往往不具備成熟的生態開發經驗，而專業化生態治理企業又不具備綜合開發能力。現有項目的實施主體多是生態治理企業和產業開發企業聯合成立項目公司，由于先期環境修復產生的生態價值難以定量測算，主體之間的收益分配問題增加了EOD推進的難度。
（四）生態價值顯現以及產業培育周期長，項目吸引力不強
EOD模式的優勢在于將生態價值、經濟價值和社會價值融于一體，形成可持續循環。由于生態治理項目本身投入大、見效慢，對產業的價值提升具有滯后性，且產業導入和培育也需要一定的時間才能見效。在開發實踐中，為了實現財務的可持續，很多EOD項目將收益與土地開發捆綁。土地增值收益見效快，對社會資本的吸引力也大。但2021年生態環境部明確提出，禁止將土地出讓金等政府財政收入納入項目收益，2022年又進一步明確不得以土地出讓收益等返還補助作為項目收益。在此背景下，EOD項目前期資金保障難題變得更加突出，降低了項目的吸引力。
政策建議
（一）完善體制機制，為項目推進保駕護航
EOD項目能否順利推進的關鍵在于政策的一致性、連貫性，尤其是地方政府是否出臺行之有效的配套政策。建議各地綜合自身生態環境治理目標和產業發展需求，盡快建立一套涉及項目策劃、建設、融資、運營等多個維度的政策體系，以解決EOD推進過程中遇到的各類政策障礙。一是盡快出臺EOD項目管理辦法、實施指南等配套管理政策，并與國家政策有效銜接。建立EOD項目組織實施機制，創新管理方式，探索突破國家儲備庫入庫指南對項目投資總額和項目數量的上限要求,提高項目的可融資性。二是啟動省級EOD模式試點工作，并與環境管理、環保產業、綠色金融等政策有效銜接，形成政策合力。三是建立交流推廣機制。定期舉辦政府、銀行、企業見面溝通會，加強政銀企合作。針對市級以下政府部門，定期開始培訓活動，強化試點經驗總結推廣，指導EOD試點有序推進。
（二）優化產業實施路徑，提升項目造血功能
提升產業反哺能力是EOD項目成功推進的關鍵。因此，建議重點關注產業導入路徑、規劃收益來源，加強反哺能力。在產業識別和篩選階段，從項目所在地經濟發展狀況和產業需求出發，選取有一定發展基礎、生態環境關聯度高、項目收益強的產業導入方案，優化關聯產業對生態投入的反哺路徑和效果。同時，培育或引入綜合實力強、專業化水平高、運營管理經驗豐富的市場主體，加強開發主體全生命周期建設運營管理，提高產業反哺能力。在項目實施階段，優先推進回收周期短、市場化程度高、現金回收強的子項目。同時，注重挖掘各子項目本身的潛在價值，利用好二次資源。
（三）賦能項目主體，探索多渠道融資
EOD項目投資規模大、長線資金需求高，選擇合適的投融資模式，解決資金來源問題至關重要。一是利用好各級各類政府補助資金。對于公益性生態環境治理項目積極申請中央、省級各類專項補助資金。對于具備一定收益的城市開發建設項目爭取地方政府專項債券支持。二是探索環境權益抵押融資。挖掘生態產品內在價值，積極探索碳排放交易收益權、林權、采礦權、排污權、取水權等環境權益抵押融資新模式，為EOD模式推廣添薪蓄力。三是推動平臺公司轉型發展，為承接項目做好準備。通過收購上市公司股權或混合所有制改革等方式，吸納環境治理、產業領域具有行業競爭力的社會資本，壯大資金規模。同時積極拓展業務領域，從單一的城市投資建設商轉型為城市綜合服務商，為承接EOD項目做好準備。
（四）強化風險管控，提高項目成功率
加強風險管理不僅有利于EOD項目成功推進，更是穩定參與各方合作的基礎。一是建立健全風險識別管理機制。綜合考慮EOD項目參與各方的風險管理能力，按照科學性和適用性原則建立規范化的風險識別框架，加強項目全生命周期的風險評估與績效評價。二是健全風險分擔機制。厘清項目各利益主體的權責關系，綜合考慮政府、國企、社會資本的風險承受能力，結合項目實際情況建立風險分擔體系，按照“風險收益對等”“風險成本最低”等原則建立風險分配機制，并將相應條款寫入合同，將風險損失控制在各方可接受范圍內。三是制定風險應急處理預案。建議各參與主體密切關注EOD模式發展態勢，針對潛在的風險，制定應急預案，靈活采用回避、控制、轉移等方式將風險影響降至最低。
