編者按：北京的城市發展正面臨著由“增量擴張”向“存量升級”的轉型挑戰，探索城市有機更新是首都北京改善民生福祉、實現高質量發展的重要路徑。通過不斷的自我審視和實踐探索，北京在城市更新的頂層規劃設計、土地運用、資金籌集等方面做出了一系列創新，構建了政府主導、市場運作、公眾參與的多元共治的“投資-改造-運營”長效運營模式，推動北京城市更新工作高效開展。
一、引言
實施城市更新行動，是黨和國家對提升城市發展質量做出的重大決策部署，也是新時期我國城市發展的重要手段，北京明確了以新版城市總規為統領，堅持圈層引導、街區引導，嚴控總量、分區統籌、增減平衡的更新原則，并出臺了一系列城市更新相關政策保障首都北京的城市更新工作開展。作為全國首個實現減量發展的城市，北京的城市更新政策及實踐都具有顯著的自身特色和創新性，本文對北京城市更新政策和改造實踐中的創新和亮點進行了分析和梳理，以期能為其他地區開展城市更新工作提供一定的借鑒和參考。
二、北京城市更新中的創新和亮點
(1)強化圈層引導，分區統籌的規劃引領
《北京市城市更新專項規劃(北京市“十四五”時期城市更新規劃)》依托《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》確定的“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，創新性的提出了針對不同城市空間設定差異化的更新改造方向，加強統籌片區單元更新與分項更新，這種強調圈層差異、分區統籌規劃的做法既對北京城市更新改造工作的展開提供了系統的頂層設計，又突出了不同城市空間的功能定位和特色，有利于北京市整體城市更新工作有序展開，也有助于北京城市更新的各方面目標的實現。
(2)推動街區引導的保護更新
《北京城市更新行動計劃(2021-2025年)》創新性提出北京的城市更新以街區為實施單元，實行小規模、漸進式、可持續更新。街區更新，是在街區層面進行整體規劃、整治、建設、提升和管理，包括保護風貌、騰退修繕文物、提升街區環境、修補城市功能、改善人居環境等，實現街區整體品質提升、文化彰顯和發展動能重塑等，提高街區環境品質和市民生活質量。街區保護更新從街區、地塊、建筑三個層次，針對政務、文化、居住、產業四種功能類型，按照歷史保護、保留提升和更新改造三種方式推動街區小規模、漸進式、可持續更新。圍繞“七有”“五性”需求，提高居民生活便利性和舒適度，提升公共空間品質，滿足不同人群多樣化的需求。尤其強調在以街區為單元的更新中，要以應保盡保為目標，以更嚴格的措施、更常態化的制度深化歷史文化街區，保護更新城市街區原有的傳統風貌和歷史文化特色。
(3)提供靈活的土地政策
為了吸引社會資本參與城市更新，北京提供了靈活性的土地政策，主要包括為創新產業和業態提供5年過渡期、允許分期補繳土地款、土地租金實施年租制、允許所有權和經營權分離等，這都為緩解投資人資金壓力、培育輕資產運營能力、加速資本市場退出等提供了便利。
此外，《北京市城市更新條例》征求意見稿在建筑功能轉變、用地功能兼容等方面有所突破和創新。《條例》征求意見稿中明確允許存量建筑用途轉換，一方面，允許公共管理和公共服務類建筑用途相互轉換，鼓勵各類存量建筑轉換為公共服務設施、城鄉基礎設施、公共安全設施;另一方面，允許商業服務業類建筑用途相互轉換以及允許工業及倉儲類建筑在符合控制性詳細規劃和工業用地管控要求的前提下，轉換為其他用途。同時明確同一建筑中允許不同功能用途相互混合，在符合相關安全等規定的條件下，可在商業、商務辦公建筑內安排文化、體育、教育、醫療、社會福利、宿舍居住等功能，推進“單位面積”內的建設用地產生更多、更廣的經濟、社會、生態效益。
(4)通過經營權質押貸款保障項目運營資金來源
《北京市城市更新條例》征求意見稿提出“推進直管公房經營權質押”，鼓勵金融機構向獲得區政府批準授權的實施主體給予貸款支持。通過經營權質押貸款，可有效保障項目后續運營資金來源，緩解實施主體資金壓力。
此外，《條例》征求意見稿還提出實施簡易樓和危舊樓房改建，資金由政府、居民、社會資本共擔，居民可提取住房公積金或利用公積金貸款用于支付改建成本費用。
(5)以“申請式退租”保障居民住房需求
在《北京市城市更新行動計劃(2021-2025年)》中明確提出推進首都功能核心區平房(院落)“申請式退租”，實施保護性修繕和恢復性修建，強調要通過老城平房區城市更新，推動老胡同居民過上現代生活，持續推進老城整體保護。并在保障基本民生、完善城市功能方面保留了獨立的增量臺帳。
“申請式退租”是指歷史文化街區平房直管公房的承租人按照規定的程序向規定單位申請退租補償的一種政策創新。將執行全新的公房搬遷補償模式，不再執行先把公房變成私房的流程，而是按共有產權住房管理或者作為公租房使用。
“申請式退租”與“騰退”的異同點
| 不同點 | 相同點 |
申請式退租：指歷史文化街區平房直管公房的承租人按照規定的程序向規定單位申請退租補償的一種政策創新。 | 改造的主動權掌握在承租人手上； 性質為“租賃”，申請式退租前后保持其社會保障住房的性質不變，不能換取“大產權房“ | 實施主體為區主管部門確定的片區的經營管理單位或直接委托或通過公開競爭方式選擇的資金實力強、信用等級高、組織實施能力強的社會單位； 都不會將原來的房屋全部拆除 |
騰退：是一種需要各方主體商量著來的“協議搬遷”行為，是一種行政法規層面的直接規定，沒有明確的法律依據 | 騰退模式的補償方案包括采用貨幣補償方式，提供獎勵房源購買的方式進行。獎勵房源是“完全產權房”，而不是“共有產權房”。 |
來源: 中機院整理
案例介紹：
永慶胡同所在的菜市口西片區是北京市首例實施申請式退租的項目。改造前的胡同環境擁擠、基礎設施短缺、缺乏公共空間、居民居住空間狹窄。在居民自愿選擇申請式退租后，由實施主體按照“一院一策、一戶一設計”的原則為居民量身定制改善方案，現在的菜市口永慶胡同17號院已經煥然一新，居民生活環境得到極大改善。由于大部分居民已簽約退租，現在胡同內只居住著過去約三成的居民，胡同內既有家庭住戶，也有公司經營的長租公寓，形成了極具特色的“共生院”。
(6)多元共治+“菜單式”的更新改造工作模式
北京鼓勵引導公眾和社會組織等各方力量參與城市更新，支持民營企業以入股、聯營等方式參與城市更新項目，實現利益共享、多方共贏。同時積極推廣“勁松模式”和“首開經驗”，以街區為實施單元，創新存量空間資源提質增效政策機制。
“勁松模式”指勁松老舊小區改造的成功范式，其內涵為“黨建引領、多元共治，民意導向、有機更新”。具體包括系統性規劃、微利可持續、先嘗后買、“物業+為老”服務、沉浸式設計等五方面經驗。勁松社區通過創新投融資機制，引入社會資本，從設計、規劃、施工到后期的物業管理，全流程參與改造。并通過后續物業管理服務的使用者付費、政府補貼、商業收費的多渠道融資模式，維持社會組織在一定期限內投資回報的平衡。
“勁松模式”五大經驗
系統性規劃 | 對標上位規劃明確街道更新目標方向；
統籌"街區、社區、鄰里"三重維度，把握社區定位、空間格局、要素配置、治理需要等核心內容發揮街道責任規劃師、入駐物業公司的規劃設計等專業力量，形成規劃"總圖"，貫徹落實規劃。 |
微利可持續 | 引入社會資本，授權企業對老舊社區進行改造提升；
通過"投資-改造-運營"模式，實現一定期限內的投資回報平衡，實現"微利可持續“的市場化機制。 |
先嘗后買 | 根據居民意愿引入專業物業服務團隊，企業實施物業服務清單式管理，提供四個月的免費服務，讓居民逐步接受物業服務付費理念。 |
“物業+為老”服務 | 在基礎物業服務基礎上做好社區綜合服務，持續推進”物業+為老“項目服務機制建立及落地運行，將物業全天候響應、維修、保潔、商戶管理和社區居家養老服務有機結合起來，形成集約高效的社區為老服務機制。 |
沉浸式設計 | 規劃設計師全程參與改造工作，配合施工團隊，根據施工現場情況隨時調整，確保項目快速實施；
在后期運營中，跟蹤收集居民使用信息，對不斷出現的需求進行持續更新。 |
“首開經驗”是指首開集團與北京市石景山區人民政府通過“政企合作”的方式以石景山區老山東里北社區為試點，在試點過程中創新的一套主要以“基本清單”為基礎、“提升清單”為補充的對老舊小區進行有機更新工作方法。
“首開經驗”內容總結
先嘗后買 | 小區試點物業管理公司通過先對小區進行改造，讓小區居民先感受到物業服務的效果，進而形成繳費意識并簽訂準物業服務合同，讓小區管理進入良性循環。 |
持續更新 | 改造后居民提出新的合理化建議時，還可以繼續微改造。 |
"四個一點"的資金籌集渠道 | 石景山區明確通過產權單位擔一點、政府資金獎一點、居民個人出一點、公共收益收一點的資金籌集渠道。 |
"五方聯動"的工作組織 | 首開集團于改造初期聯合社區專門成立的由物業公司代表、政府部門代表、設計規劃師代表、居民代表、社區居委會代表共五方組成的工作專班工作組，所有涉及到改造的議題，都得先拿到專班會議上討論。 |
來源: 中機院整理
三、總結
北京城市更新工作的開展為各地進行城市有機更新與可持續治理提供了政策規劃和實踐的新范式，未來的北京還將通過持續進行政策創新升級城市更新的頂層設計統籌和實踐創新探索更高效的城市更新實施路徑，來答好北京城市發展從“增量擴張”到“存量更新”的轉型的時代之問，不斷推動城市空間結構優化和品質提升。
