本文梳理了當前上海市產業園區規劃環評的空間管控方案中常見的問題，分析了這些問題對產業園區規劃環評工作造成的影響，具體如下：

一、空間管控方案缺少配套的計算依據

2021年上海市生態環境局發布的《上海市產業園區空間布局管控要求編制技術指南（試行）》（下稱《技術指南》）中明確，產業園區規劃環評應在生態環境準入清單的基礎上，結合園區實際，分類提出空間布局管控要求。具體要求為：石化化工園區周邊設環境緩沖區，其它產業園區針對環境敏感用地設置產業控制帶。其中環境緩沖區由環評確定，產業控制帶細分為0～50米和50～200米兩個區域，即一類重點管控單元和二類重點管控單元。

目前對于產業控制帶的具體設置范圍，《技術指南》中并沒有給出配套的計算方法和細則，僅提到“結合園區實際”。在實際操作中，規劃環評往往統一按50米和200米的范圍設置產業控制帶，即不能充分體現規劃環評的技術作用，也與“結合園區實際”的要求相違背，產業園區的空間布局管控將流于形式。

二、敏感目標保護過度

產業控制帶的設置應充分考慮敏感目標的規模和性質，在保護敏感目標的同時，優化產業園區空間布局，促進產業集聚。

目前產業控制帶的設置并沒有考慮敏感用地的性質和規模，居住區、學校、醫院是同樣的標準；大型居住社區和零散農戶也是同樣的要求。由于歷史原因，產業園區內常有零星的農村居民點，其周邊半徑200米，面積12.6公頃的區域將被設為產業控制帶，農村居民點往往具有規模小且分散的特點，若產業控制帶沒有設置門檻，大量的建設用地開發將受到限制，大大提高了環境保護成本，而且產業控制帶呈“補丁狀”分布在園區之中，不但沒有起到優化空間布局的作用，反而破壞了建設用地的布局，不利于園區的產業聚集。

2021年發布的《關于加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》（下稱《實施意見》）中鼓勵產業園區將產業類項目配套用地用于建設宿舍型保障性租賃住房。若上述宿舍型保障性租賃住房周邊設置200米以上的產業控制帶，很大程度上將影響園區的土地開發利用；反之，管理部門也很難在開發程度較高的產業園區內找到滿足產業控制帶要求的地塊建設保障性租賃住房。

規劃環評中通常會要求園區內未來新建的敏感目標周邊自動設置產業控制帶，筆者認為這種“一刀切”的做法不甚合理，會加劇不合理規劃所引起的矛盾。如閔行區某產業園區和奉賢區某產業園區，分別于2018年和2021年引進某醫院項目和某學校項目，按規劃環評要求自動設置產業控制帶后，其周邊現有工業企業均被判定為不合規企業，生產受到嚴重限制，50米范圍內的排污企業被要求搬遷，造成了企業和管理部門之間的嚴重矛盾。

三、空間管控方案形式化、同質化現象嚴重

工業項目的環境影響主要來自廢氣，而廢氣污染物的影響范圍除了與污染源強有關，還和大氣擴散條件密切相關，包括地形、氣象條件等因素。上海東臨東海北靠長江，受海洋性氣候影響較為明顯，尤其沿江沿海地區有明顯的海陸風，產業控制帶的設置不應僅僅以敏感地塊邊界外擴，應考慮園區所在區域的大氣擴散條件。另外，規劃環評中雖然有環境質量現狀和環境影響預測章節，但在空間管控方案制定時卻很少會結合上述章節的結論，環境質量現狀和環境影響預測章節對園區空間管控方案的指導作用有限。

規劃環評空間管控方案中的產業準入主要針對廢氣排放和風險Q值做限制，《技術指南》中規定：Ⅰ類重點管控區不新增大氣污染源和涉氣風險源；Ⅱ類重點管控區不新增大氣環境評價等級為一、二級的污染源，不新增涉氣風險物質Q值大于等于1的環境風險源。改擴建項目不突破現有污染物排放量與環境風險水平。而對于惡臭異味物質、有毒有害大氣污染物的排放，提出的則是“嚴格控制”的要求。上述要求并未考慮產排污的行業特點，大氣環境評價等級同為一級，不同行業的特征污染物不同，產生的環境影響也是不同的，一視同仁并不合理。相反，對某些污染物排放量不大，但對人體危害較大的有毒有害物質，或是感官刺激強烈的惡臭異味物質的準入要求僅為“嚴格限制”，且并沒有明確多么嚴格，如何限制，在實際操作中等同于沒有限制，規劃環評所提出的措施難以落實。

規劃環評制定產業準入要求時，甚少考慮園區的定位和主導行業。如崇明區某以船舶海工為主導產業的園區，規劃環評的產業準入中包括“禁止涉及高致病性病原微生物的項目”，與園區實際脫節。園區內不同地塊的準入要求也無區別，忽視了產業區塊規劃和污染濃度分布。不同園區規劃環評中的產業準入要求往往又高度雷同，可謂是“萬園一面”，產業準入趨于形式化、同質化。

四、空間管控邊界不夠具體化

空間管控方案不但需要精準的分析計算，同時也要結合周邊區域的實際情況。目前規劃環評往往直接在衛星圖、地形圖或是規劃圖上劃定管控范圍（產業控制帶或防護距離），甚少依托現實中的參照物，可以說是簡單粗暴。最終成圖時一兩個像素的誤差對應到現實中可能就是數米的距離，甚至有可能影響一個企業的存續。在實際執行中，由于沒有現實的參照物，容易產生扯皮而難以落實。

以奉賢區某產業園區為例，園區南部的防護距離邊界從某企業廠區內穿過，企業南車間被劃入了防護距離，而北車間則在防護距離外。該企業在辦理擴建項目環評手續時，不得不將南車間內原有生產內容搬遷至北車間，才能滿足規劃環評中“防護距離內無廢氣污染物排放”的準入要求。另一個例子是松江區某產業園區，園區北部劃有300米的產業控制帶，并“禁止引進排放生產性工藝廢氣的項目”。某企業在辦理環評手續時，通過將廢氣排放管道延伸至鄰近廠區，在產業控制帶外設置排氣筒的方式規避規劃環評限制。

五、公眾參與不充分

目前規劃環評的公眾參與的征求相關管理部門和行業專家意見較多，對于普通公眾的意見征集，主要通過在指定的網絡平臺進行信息公開的方式。但是網絡平臺信息公開缺少針對性，大部分公眾并不具備專業背景，對規劃環評缺少比較清晰的概念，而且公眾意見反饋渠道單一，大多數為郵件形式[9]，而園區內企業和居民則缺少專門的發聲渠道。

綜上，現行的規劃環評的公眾參與并不能充分地起到公眾參與和監督的作用，公眾參與方法還需進一步探索。(作者：曹正楠)