產業政策實質上是政府對產業活動的一種主動干預， 其功能主要是彌補市場缺陷，有效配置資源，具體表現為加強對產業的引導，制訂切實可行、 利于產業健康發展的法規標準，以及出臺具有前瞻性的方針政策和具體的補貼措施等。政策的激勵和引導對一個新興產業的培育和發展尤為重要。目前， 新能源汽車在總體上還處于發展的起步階段，因市場環境不完善而出現了市場低效的問題。政策規制是糾正市場低效的一種有效手段。 ① 換句話說， 新能源汽車發展存在著政府實施激勵性政策和規制的需求。 ② 在實踐中， 新能源汽車作為戰略性新興產業在世界各國都已基本達成共識，各國政府都高度重視其發展，并在近年紛紛出臺了各種激勵政策，促進其技術研發，鼓勵其示范運行，進而推動產業發展。德國發明了世界上第一輛燃油汽車，開發了世界上第一條高速公路， 也是傳統汽車工業強國，汽車工業產值約占國內生產總值總量的 20% 。為了保持在全球汽車工業的領導地位，德國政府近年來不斷推出激勵新能源汽車發展的政策， 前所未有地加大了新能源汽車研發與產業化力度， 其主要政策思路對我國發展新能源汽車具有一定的借鑒意義。
一、 政策制定的背景
( 一) 全球新能源汽車發展的影響
在能源消耗和環境污染的雙重壓力下， 世界各國政產學研界都把新能源汽車的研制和推廣作為未來戰略性新興產業培育的重點之一。世界上主要的汽車技術先進國家，如美國、 日本和歐洲的一些國家都制定了新能源汽車產業發展政策， 從發展規劃、 示范運行和推廣應用上予以支持， 具體做法如下:
1、 制定清晰的新能源汽車產業發展規劃，明確目標和技術路線， 提出不同階段汽車節能和減排計劃;
 2、實施大規模的“政府 － 企業合作伙伴” 項目， 推動新能源汽車的研發和示范;
3、 制定并實施多層次優惠政策，鼓勵新能源汽車的推廣和應用。把新能源汽車產業發展作為國家戰略的一部分， 制定和實施激勵政策予以支持，這是世界各國的共同點，不同點是各國選擇了不同的重點扶持領域。如日本以產業競爭力為首要目標，在插電式混合動力、 純電動和燃料電池三種電動汽車上齊頭并進。美國以節能減排為首要目標出臺扶持政策， 力推增程式電動汽車和純電動汽車。而德國原來的重點是扶持清潔燃料汽車和燃料電池汽車， 受美國、 日本和中國等國對電動汽車的熱情日益高漲的影響， 特別是看到這些國家的電動汽車技術日趨成熟，德國開始戰略轉向，近期以市場為目標力推純電動汽車和插電式混合動力汽車，同時把氫燃料電池汽車作為長遠發展目標，在政策扶持上相應地轉變為重點扶持電動汽車。
( 二) 歐盟政策框架的影響
歐盟歷來重視節能減排，制定的一系列能源和環保政策為其在世界上樹立了綠色標桿形象。歐盟政策對德國等歐盟國家新能源汽車產業政策的形成產生了重要的影響，在歐盟政策統一框架的指導下， 各國根據自身社會和經濟發展水平， 以及對新能源汽車產業的重視程度， 制定各自的新能源汽車產業政策。 ① 歐盟政策框架對德國新能源汽車產業政策的影響主要表現在兩個方面: 其一是低碳能源戰略，其二是嚴格的排放法規。在低碳能源戰略方面，歐盟一直走在世界前列， 從 1991 年起便開始出臺各種政策和計劃，強調節約能源和使用可再生能源。歐盟在1995 年發表了《歐盟能源政策綠皮書》 ，1997 年又公布了《歐盟未來能源: 可再生能源白皮書》 ， 確定了歐盟在能源結構中增加可再生能源比例的行動綱領。歐盟在其出臺的一系列能源政策中，尤為重視可再生能源及生物燃料的應用。 ② 歐盟委員會 2005 年通過“關于能源研發的第七框架計劃” ，強調可再生能源發電、 燃料生產、 清潔煤技術和智能能源網絡等的使用。在 2007 年，又公布了“新歐洲能源政策” ，提出到 2020 年將溫室效應氣體排放量降低 20% ，將可再生能源的比例提高到 20% 的目標， 并把生物燃料和氫燃料作為發展重點。對歐盟而言，降低交通業對原油的需求量對于調整其整體能源結構意義重大。目前，歐盟 96% 的交通工具仍然需要依賴石油驅動。因此， 歐盟希望到 2050 年能夠將交通業改造成為能效更高、 更加清潔、 具有競爭力和高度機動性、 能夠滿足經濟發展需要的現代交通業。歐盟的具體計劃是，到 2030 年將城市交通中燃油汽車的數量削減一半左右，到 2050 年在城市交通中全面停用燃油汽車。
二、 德國新能源汽車產業政策要點
近年來，德國憑借在可再生能源領域的領先技術，全力推動新能源汽車的發展和傳統汽車產業的轉型，而汽車產業的轉型又帶動了整個德國經濟發展方式的轉變。 ③德國新能源汽車產業的發展， 除了憑借其技術領域的優勢外， 其產業政策的作用也不容忽視。下文從戰略目標、 重點扶持領域以及組織保障等方面對德國新能源汽車產業政策進行要點解析。
( 一) 戰略目標
2009 年 1 月， 德國出臺《一攬子經濟刺激計劃Ⅱ》 ， 從 2009 年到 2011 年為研發和推廣電動汽車提供 5 億歐元資金支持。同年 9 月， 德國發布《國家電動汽車發展計劃》 作為德國發展電動汽車的綱領性文件， 目標是到 2020 年， 德國所擁有已上路純電動和插電式混合動力汽車達 100 萬輛， 讓德國成為世界電動汽車市場的領軍者。①2010 年 5 月，德國政府成立了“電動汽車國家平臺” ( NPE) ; 2011 年 5月 16 日，“電動汽車國家平臺” 正式發布的第二份政策咨詢報告將未來德國電動汽車發展分為三個階段: 1、 2011 － 2014 年為市場準備階段，重點是研發和開展示范項目; 2、 2015 － 2017 年為市場推廣階段，重點是電動汽車及其配套基礎設施的市場推廣; 3、 2018 － 2020 年是規模化市場形成階段，重點是形成可持續的商業模式。 ②然而，根據德國能源與水經濟協會( BDEW) 發布的信息， 德國目前注冊的電動汽車數量為 10401 輛，這個數目在 2012 年年初時為 4500 輛，到當年年底時是 7407輛。 ③ 關于 2020 年達到 100 萬輛的目標能否實現，目前在德國引起了廣泛的討論，若沒有財政補助，樂觀的情況下， 德國依然可以達到這個目標， 但是不樂觀的情況下，德國到 2020 年道路上只能擁有 15 萬到 20 萬輛電動汽車。 ④ 盡管電動汽車數量總目標不易實現，但是默克爾政府堅持這個目標，并強調這個目標對于德國成為電動汽車領先市場和電動汽車技術領先供應國的重要性。
( 二) 政策重點扶持領域
德國在 2011 年 5 月 18 日發布的政府行動計劃中， 提出在 2013 年年底前將投入電動汽車研發的政府資助由之前規劃的 10 億歐元提高到 20 億歐元， 并將推動建設 3 － 4 個國家級大規模示范項目。 ⑤ 為確保電動汽車發展目標的實現， 德國政府在如下各方面通過制定政策予以支持。
1、 技術路線的選擇: 德國根據自身發展的實際情況， 在“國家氫能和燃料電池技術創新計劃” 已經順利實施的背景下，將純電動汽車和插電式混合動力汽車以及增程式電動汽車作為發展對象， 即明確國家新能源汽車發展方向的“電動化” 趨勢。德國“國家電動交通工具發展計劃” 將重點放在電池和相關電驅動技術上， 該計劃所涉及的電動交通工具，主要指小汽車、 輕型商用車、 兩輪車( 踏板摩托車、 電動自行車) 以及輕型車，也包括城市巴士和其他車輛。 ⑥ 這個技術路線的選擇是結合了對國家電網和能源結構轉型的考慮，因為大量發展電驅動交通工具， 可以將其載體電池連接至電網， 提高電網的運行效率和穩定性， 并擴大一次能源的選擇范圍，減少對傳統能源的依賴。2、 對能量儲存技術的扶持: 德國把電池和雙層電容器的研發作為扶持的重點。
德國《國家電動汽車發展計劃》 對未來電池費用、 能量密度、 壽命和循環強度等參數都設定了具體的目標，強調在保證高效電池在功能方面的優勢外， 還必須持續提高其質量和可靠性以及降低成本，并明確電池作為儲能載體的雙重作用， 即除了承擔車輛的能源輸出、 牽引功能外，還應作為電網的反饋部件。 ①早在 2007 年，德國政府就已經把鋰離子電池作為攻堅項目予以扶持。德國聯邦教研部在“高 技 術 戰 略” 總 體 框 架 下， 于 2008 年 發 起 成 立 鋰 離 子 電 池 聯 盟（Lithium-ion battery， LIB) ，開展電能存儲技術， 尤其是鋰電池的開發工作， 聯邦政府在該聯盟啟動時撥付了 6000
三、 德國新能源汽車產業政策對我國的啟示
通過以上對德國新能源汽車產業政策的考察， 可以從中得到如下一些對我國具有借鑒意義的啟示
第一，政府角色定位清晰，具體體現在政府主導政策制定， 引導建立市場， 搭建高層合作平臺。電動汽車是未來具有重大影響的新興產業， 各國政府在起步階段起到十分關鍵的作用。從德國《國家電動汽車發展計劃》 中可以看出， 德國政府在制定電動汽車發展規劃和相關政策、 搭建高層合作平臺和促進政產學研合作上定位清晰，作用明顯。德國政府形成多部委協調機制， 建立了國家電動汽車平臺， 并成立專門的聯合工作組，協調政府各部門的工作， 促進政界、 科技界和工業界的合作，系統推進電動汽車的發展。
現階段，我國政府需要建立相關部委的協調機制，制定國家層面的統一發展框架。雖然我國目前也形成了“四部委” 聯合機制①， 但還應當考慮納入國家能源局、交通部和環境部。同時，也需要借鑒德國建立一個新能源汽車的國家協調平臺， 整合政界、 產業界、 學術界、 地區和消費者的力量， 形成分工明確的聯合工作小組， 共同推動產業發展。
第二，總體規劃全面細致，階段目標明確， 技術路線清晰。德國電動汽車產業的發展作為其能源轉向政策的重要組成部分，一直被聯邦政府置于戰略高度， 政府在其總體路線規劃上，尤其是技術研發目標上進行了詳細的布局。同時， 政府緊密聯系經濟、 技術、 交通、 建筑、 教育等多方部門， 促成各方在發展未來交通和調整能源結構方面保持高度一致。 ② 德國在“國家電動交通工具發展計劃” 中述及研究和開發領域時，既全面總結、 回顧以往的項目和成果， 又詳細分析今后研發工作的重點，甚至細化到具體的技術，具有很強的實踐指導性和操作性。 ③ 我國在新能源汽車的研發上，確立了“三縱三橫” 研發布局， 但在制定規劃時內容空洞寬泛， 不便于實施，需要借鑒德國的做法，做細致規劃，不僅在技術研發上進行詳細布局， 還要在配套設施、 政策法規、 用戶培育及交通規劃等領域做出全面、 細致的安排。
第三，政府資助聚焦于技術研發，通過政府資助帶動產業投資， 形成企業主導、產業鏈協同發展的局面。德國相關扶持政策聚焦在研發和示范兩端， 未對電動車購車提供任何補貼，產業發展主要依賴技術研發驅動和產業自我驅動。政府在產業發展初期對研發的支持政策有效地促進了德國新能源汽車的研發。如德國政府將電動汽車的關鍵技術———鋰離子電池技術作為攻堅項目， 為了促進鋰離子電池的研發，德國政府發起成立鋰離子電池聯盟， 并為此撥付 6000 萬歐元預算作為資助。但投資主體還是企業， 在鋰離子電池聯盟中， 德國產業界五大巨頭( 博世、 大眾、 巴斯夫、 EVONIK、 Lintec) 出資 3． 6 億歐元， 與科研應用界的 60 家單位相互合作， ①共同攻克技術難關。由此可見， 產業自身就處于的主動位置。相比而言，我國新能源汽車部分核心技術研發水平落后， 產業化能力薄弱， 相關整車企業自主研發積極性不足。有鑒于此，我國政府和產業界應進一步重視加大研發投入，并全力提升新能源汽車關鍵技術和零部件的產業化能力。新能源汽車產業政策在具體的突破“點” 上要布局到位， 在新能源汽車相關的材料、 零部件、 電池組塊、 電池到整體系統以及應用的整個價值鏈環節的研究、 優化和融合上， 從基礎研究到市場引進，需要通過政府計劃聯合產業界、 科學界， 發揮協同作用。政府政策只是引導，真正的產業發展還是要靠產業自我驅動，政策真正的作用是通過實施各項重大資助項目，以促進和帶動產業鏈主體參與到市場和技術的準備工作中， 最終形成市場導向、 企業主導的產業發展模式。
最后，注重就業和培訓等看似邊緣但又重要的環節的計劃。對于電動汽車， 需要重新思考汽車的屬性，在開發更高效的電池和驅動系統的同時， 未來對于相關工程師和專業人員的培訓和教育也至關重要， 而這些都需要提前做好長遠規劃。德國在“國家電動交通工具發展計劃” 中，提出要對相關領域的人才進行培養和職業培訓，尤其是為已在業內工作的技術人員提供再培訓， 同時還提到安全教育、 原材料可獲得性等環節，充分考慮了還未起步的電動車將要涉及的方方面面。而這些方面在我國還都是薄弱環節，因此可以借鑒德國的做法，盡快制定與電動汽車相關的就業培訓、 安全教育和原材料獲得等計劃， 以應對電動汽車未來大規模發展的趨勢。