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中機院：“十三五”要把戰略性新興產業放在經濟社會發展更突出的位置

來源:中機院時間:2016-11-03 點擊:1565

戰略性新興產業的成長壯大與傳統制造業、服務業有著千絲萬縷的聯系，在國內外宏觀經濟形勢持續吃緊的大背景下很難獨善其身。“十三五”要以新思路發展壯大戰略性新興產業。

一、發展壯大戰略性新興產業仍面臨諸多問題和制約

（一）受宏觀經濟形勢影響難以維持“十二五”時期增速水平

            戰略性新興產業的成長壯大與傳統制造業、服務業有著千絲萬縷的聯系，在國內外宏觀經濟形勢持續吃緊的大背景下很難獨善其身。鑒于這種情況，行業專家普遍調低了“十三五”時期預期增速水平。例如，信息產業領域，“十三五”時期受外需下滑、內需放緩、外資企業外流、中美經貿科技合作關系不確定性增強等因素影響，預測信息設備與產品制造業增速由“十二五” 時期的 13%回落至 10%左右，軟件及信息服務業增速由25%左右下滑至 10%到 15%的水平。新材料領域，由于很多新材料領域是基于傳統有色、化工、鋼鐵、建筑材料等產業的延伸，受經濟下行和傳統產業轉型乏力等因素影響，“十三五”時期，新材料產業整體增速難以維持在“十二五”時期25%左右的水平，初步預測在 15%~20%之間。

            部分戰略性新興產業領域的下游企業屬于裝備制造、化工等傳統工業領域，受經濟形勢影響較大。如，廣州數控設備公司自 2012 年開始受裝備制造業不景氣的影響，年接單數量持續減少，2015 年上半年與上年同期相比銳減 40%，預計全年收入規模由 2014 年 11 億元縮減至 7 億元。盡管 2015 年以來有簽約意向的客戶是上年同期的 4 倍，但成交率卻很低，主要原因是這些客戶多屬于家電、汽車、家具用品等行業，正處于不景氣時期，難以承擔物流自動化系統的新增投入成本。

            中國節能投資公司的丁航總經理反映，鋼廠一項脫硫節能項目，原本節能減排效果、投資回報預期都很好，但由于客戶連續兩年嚴重虧損，導致該項目預期每年上億元的收益全部成為應收賬款。

（二）面臨主要發達國家和周邊國家地區同行企業越來越激烈的競爭

            近年來，主要發達國家日益重視來自“中國制造”的挑戰，更加頻繁地對中國企業發起訴訟，并開始瞄準布局新興產業領域的中低端產品市場。 2012 年始，我國光伏產品先后遭遇歐、美、印等國家和地區持續的“雙反”抵制，大批企業倒閉或瀕臨倒閉邊緣。僅 1 年的時間，國內光伏企業數量由 2011 年的 262 家降至 112 家。前不久，先后走訪的常州天合光能有限公司、洛陽中硅高科技有限公司、英利集團等光伏企業普遍反映，整個行業遠未走出困境，歷史財務數據嚴重虧損，企業融資難、負擔重，客戶源持續流失。機器人及智能制造行業開始面臨來自德國、日本等國家同行企業越來越激烈的競爭。據廣州數控、嘉騰機器人等企業反映，目前一些國際知名企業如 ABB 集團、松下、西門子等也紛紛瞄準中低端機器人、智能制造產品市場，例如，一個國產紡織用機器人設備，售價 10 萬美元，國際知名企業隨即出產同類產品，售價 12 萬美元，以品牌和性價比優勢擠壓中國企業。

            此外，由于近年來我國傳統比較優勢逐年削弱，東部沿海地區、甚至中西部地區在承接海外產業轉移過程中都面臨來自于周邊國家和地區越來越激烈的競爭。調研組從佛山、東莞、珠海、蘇州等地區了解到，進入“十二五”以來，受招工難、用工貴、地價高、前期優惠政策到期等因素影響，不僅新開展的海外招商引資工作困難重重，甚至原駐跨國公司也呈現投資縮減、新增產能外流等態勢。例如，三星公司新一輪投資擴張計劃全面轉向越南，近兩年內陸續在越南北部省份投資達 25 億美元，僅在越南太原省就投資 20 億美元建廠生產智能手機、相機和平板電腦。廣州、無錫的兩家生物醫藥企業反映，近期，由于發達國家對中國采取系列技術封鎖舉措，加之語言文化障礙等，國內企業承接歐美生物研發服務外包業務中，難以競爭過印度企業。

（三）現有政策措施不到位、落實情況不理想

            “十二五”期間，國家及地方政府圍繞促進企業自主創新、市場培育、國際合作及“走出去”、人才培養等，出臺了大量扶持政策，但實際執行情況卻不盡如人意。究其原因：一是雖然政策意圖明確，但缺乏進一步落實落地的配套方案；二是政策方向、方式和扶持額度都有詳細說明，但由于缺乏財力保障，資金難以到位。例如，《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》、“關于印發《戰略性新興產業發展專項資金管理暫行辦法》的通知”等文件中，提出要設立專項資金扶持、綜合運用風險補償等財政優惠政策、促進金融機構加大支持力度發展戰略性新興產業等。但現實中新興產業企業融資難、融資貴問題依然突出。生物醫藥、集成電路、新材料等產業領域的一些企業反映，由于所處行業具有技術資金密集、前期投入高、回收周期長等特點，投產前較長一段時期內都屬于 “燒錢”階段，但是國內針對這類產業特征的財稅金融扶持政策往往落實不夠，導致企業看得見的政策多、用得上的政策少。

            可再生能源領域，政府承諾的補貼發放不及時、不到位情況依然存在。據 15 家光伏電站營運商統計數據顯示，目前光伏補貼拖欠額度已經超過 100 億元。據中國光伏行業協會王勃華秘書長介紹，造成這種情況的原因：一是我國可再生能源電價附加費不足；二是補貼發放程序冗雜，即首先要經過地方財政、價格、能源部門初審，然后是國家相關部門審批，后進入目錄再由中央財政撥付至地方，企業拿到補貼可能要等上 1 年半時間。此外，原政策扶持及監管手段滯后造成的新政策難落實、難到位情況也比較常見。例如，近期取消了集成電路和軟件企業的認定，但是如何落實企業稅收優惠政策還需要加緊出臺新的管理辦法。再如，近期《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》中，明確支持線上與線下結合等，但類似于手機支付、網上叫車等新興業態在發展中仍面臨來自現有產業分工格局中原企業以及相關管理部門的各種約束。

（四）適應新興產業發展壯大的行業監管及相關法律法規建設仍顯滯后

            一些行業專家和重點企業反映，體制機制束縛仍是當前制約戰略性新興產業發展壯大的重要方面。例如，藥品有關審批、定價、進入醫保目錄等環節長期存在周期長、積壓項目多、招標及定價機制不合理、醫保目錄范圍和采購制度不利于制藥企業創新等情況，但一直沒有得到根本解決。醫療及健康服務、可再生能源生產與運營、航空航天等行業市場開放程度不夠、市場化進程偏緩等問題長期存在。新能源裝備制造、藥品與醫療器械、節能環保裝備等一些領域的招投標過程中還存在比較嚴重的地方保護主義。同時，機器人和智能制造、軌道交通裝備制造、新能源研發運營、節能環保、新能源汽車等領域，也面臨行業標準體系建設滯后、相關法律法規不健全、行業質量和服務監管缺失或落后、行業準入管理規則不適應新業態等各種制約。

            此外，由于近年來基于互聯網的新業態、新商品、新服務等大量的涌現，挑戰現有產業統計和扶持監管體系。自國家提出戰略性新興產業以來，全國各地產業選擇高度趨同、統計口徑五花八門、統計結果大相徑庭。同時，伴隨移動互聯網技術加速滲透到傳統汽車租賃、醫療、健康服務、零售、餐飲以及傳統制造業等領域，互聯網打車、移動醫療、互聯網金融、個性訂制等新模式、新業態層出不窮，相關部門卻難以及時出臺適時適度的規章制度和管理辦法。

（五）技術、人才、資金等要素支撐不足

            一是部分制造領域長期存在關鍵核心技術缺失的問題。物聯網產業，國內市場約 60% 傳感器、80%傳感器芯片、100%微機電系統芯片依靠進口。云計算產業，虛擬化等私有云關鍵技術與國際先進水平還存在較大差距，不利于企業級云計算解決方案產業化，致使美國企業私有云產品在我國市場占有率高達 70%。二是新技術經濟性不高的問題。例如，目前純電動汽車的購置和使用成本均大大高于燃油汽車。又如，雖然近年來光伏發電和風電的成本大幅下降，但仍高于火電成本。節能產品、節能服務的推廣也遭遇了 “要么政府補貼、要么環保人士買單”的尷尬局面，消費者購買節能產品嚴重依賴政府補貼，企業應用節能減排及環保設備，更多的是受制度所迫，單純算經濟帳則得不償失。由于新興產業領域對人才的需求往往是新學科領域或多學科交叉范圍，國內教育資源和專業設置普遍滯后于產業發展的實際需求。例如，盡管我國工程專業大學畢業生每年近 50 萬人，芯片設計企業仍不得不從中國臺灣、韓國、日本等地區挖掘專業技術人才。很多企業都反映，“招人難、招到合適的人更難”，而同時畢業生卻面臨“畢業即失業”的尷尬境地。資金保障方面，一方面，盡管“十二五”以來，北京、上海、廣東等發達地區踴躍開展知識產權質押融資、設立新興產業創業投資基金、政府牽頭實施創業者支持計劃等，但由于資金來源單一、信用體系不健全、后期利益分享約定不清、履行不嚴等原因，融資難、融資貴問題依然突顯；另一方面，目前大量投向初創期、新興產業領域的資金，經常“血本無歸”，一些中小微企業往往堅持不到兩年就宣告破產。

二、“十三五”要以新思路發展壯大戰略性新興產業

（一）要把戰略性新興產業放在經濟社會發展更突出的位置

            與“十二五”時期不同，“十三五”時期戰略性新興產業肩負著在新常態背景下保增長、促轉型的重任。因此，“發展壯大”是主題，也是核心任務。一是要進一步明確“十三五”時期戰略性新興產業的發展愿景和具體目標，結合美、德、日、韓等國新興產業發展的戰略部署，不僅關注經濟規模等指標，還要明確戰略性新興產業發展的引領示范效應，對就業、民生、可持續發展的貢獻等。二是要結合當前政府職能轉變、產業政策調整的新趨勢，積極謀求扶持戰略性新興產業發展壯大的新模式、新辦法，確保企業作為市場的主體，政策應更多地關注新增長點成長壯大過程中遇到的各類“市場失靈”。三是要著力營造有利于戰略性新興產業蓬勃發展的體制機制和政策環境，加快推進知識產權保護、科技成果轉移轉化、金融支持新業態和新興商業模式、創新要素跨境流動、促進市場公平競爭等，為產業快速崛起壯大、為新增長點更迭涌現構筑優良的制度環境。

（二）深化重點領域和關鍵環節的改革

            當前，新興產業發展總體上已經渡過前期需要政府引導的萌芽階段，更需要一個有利于資金、人才、技術等創新資源持續向新興產業集聚的制度“土壤”。因此，“十三五”時期，要加快落實《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，加快推進重點區域全面創新改革試驗。制訂重點領域“改革路線圖”，明確重要時間節點上必須完成的改革任務。新一代信息技術產業，要圍繞信息安全立法、信息情報和數據產權歸屬、跨界融合發展涉及到的行業監管規定等方面加快改革創新。醫療衛生領域，要加快完善藥品注冊管理、價格管理、集中招標采購等體制機制。高端裝備制造產業，繼續擴大低空空域開放試點范圍，加速軌道交通、航空航天設備制造領域及其配套行業市場化進程。節能與新能源產業，要大力推進資源要素價格改革，大幅度提高能效的市場準入和行業準入門檻，加大對違法違規行為的處罰力度；要加快建設適應風電、光伏太陽能發展的電網及運行體系，制定對電網公司實施可再生能源電量配額制的政策；進一步完善政府監管體制，要進一步減少新能源、新能源汽車等領域行政審批，放寬市場準入。

（三）加大現有政策、規劃、行動計劃、工程包等落實力度

            未來 5 年，是全面落實前期戰略性新興產業各項任務部署的關鍵時期。為此，一是要抓緊完成“十二五”戰略性新興產業發展規劃的實施情況評估工作。以評估結果為依據，監督有關部門加快完善政策實施細則，加大政策落實力度，根據產業發展實績及時調整規劃目標、方向和任務方向，及時調整或廢止不適合新興產業發展的政策扶持和監管手段。二是要加快實施一批重大行動計劃。加快論證、啟動實施新型醫療技術惠民、生物制造、大數據、智能化協同制造、空間基礎設施建設、機器人、可再生能源應用等重大行動計劃，培育一批新增長點。三是確保戰略性新興產業創新發展工程、重大應用示范工程等資金及時落實到位。重點發揮政策資金的引導作用，帶動民間資本以工程包形式投向新興產業領域。四是在國家和各地現有戰略性新興產業統計體系、重點企業監測體系的基礎上，及時掌握產業發展的內外部形勢，企業經營情況與問題制約以及對相關政策執行落實效果的反饋，建立由第三方機構定期收集政策反饋信息并進行分析、提出調整建議的常態機制。

（四）全面強化技術、資金、人才等創新要素保障

            1.全力提升技術經濟性。在節能環保裝備制造、新一代信息技術、生物醫藥與醫療器械、航空航天設備制造、軌道交通裝備制造、海洋工程裝備制造、機器人及智能制造和環保與新能源裝備制造等領域，加快建立完善產品和服務安全及質量標準體系，破除新技術新產品產業化中的制度障礙。

            2. 切實完善財稅金融政策體系。加大國家新興產業創投計劃對戰略性新興產業領域的支持力度。設立一批產業發展基金，降低社會資本準入門檻，充分吸納各類社會資本。推進新股發行向注冊制過渡，簡化股票和債券市場融資程序，建立健全支持創新的金融體系。

            3. 夯實支撐產業新增長點發展壯大的人才基礎。鼓勵高校教育機構加強新一代信息技術、生物、航空航天、海洋工程、機器人與智能制造、節能與新能源等專業學科建設，人才培養工作密切對接企業發展需求，設立實訓基地。開展校企聯合招生、聯合培養的現代學徒制試點。積極引進具有戰略性新興產業領域專業背景和從業經驗的外籍高端人才歸國或來華工作。鼓勵人才在企業、科研院所間雙向流動。

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